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推进依法治理与维护法律权威
　
肖来青

依法治理是党委、政府和行政执法部门管理国家事务的基本形式，它要求各级党委、政府和行政执法机关在行使国家管理职能时，做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，执法必公。但是，当前依法治理工作面临的问题仍然十分突出，有法不依，执法不严，以权代法，以权压法的现象在一些地方仍然较为严重。本文以为，要突破当前依法治理工作面临的困境，必须在维护法律权威上下功夫。
（一）树立法律至上的法治观念
依法治理，法律处在具决定意义的中心地位。要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑。其一，是培养人们的守法意识。日本法学家川岛武宜认为，守法精神的形成关键在人要有守法的愿望和动机，而这种愿望和动机又缘于人们对法的信仰，他说，“说这种动机基础是人格因素的一个部分，绝不等于说他是天生就有的。它不过是通过灌输（社会学家所谓的社会化）被固定在个性之中的东西，因此，它如果没有灌输这种社会性的相互作用过程便得不到产生，而且这种灌输如果没有社会的人们期待和要求，这种动机基础的价值观也不可能得到实现。它如果在社会中得不到某种程度的普及，近代法就不能在现实中形成社会秩序并维持社会秩序”。[1]柏拉图在这个问题上也有相同的见解，他说：“以法治国，就是要求包括统治者在内的所有人都绝对地服从法律权威”。他认为以法治国不仅要有法可依，而且更要做到人人自觉守法。可见，普遍的守法观念不仅是实现法治的前提条件，也是实现依法治理的起码要求。其二，正确的法律教育至关重要。知法是守法的前提，守法精神是通过教育和灌输形成的。但仅有法律的普及教育是远远不够的，关键要通过正确的法律教育树立起正确的权利义务观念，这种守法的精神才能真正确立。因为，权利意识与法治观念的形成是密切联系的，权利是法的内核，没有对权利的要求，就产生不了对法的需求和渴望。权利意识的增强可以导致法治观念的生长，反之，法治观念的增长，也必将推动人们权利意识的扩张。因此，普法工作的关键不能囿于让人们知法，更重要地是在于培养人们正确的权利义务观念，并用这种观念规范和制约各级党委政府的行政执法行为，促其依法办事。唯有如此，普法工作对培养法律至上的精神才是有效的。否则，再大的普法投入也将徒劳。在我国，为了让人们知法懂法，先后进行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已启动，但为什么经过了这么多年的普法后，违法行政的现象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推进依法治理工作，并非对现有法律的简单宣传，而应是对人们守法精神和法治文化的一种塑造过程。换言之，就是要致力于人们守法观念的形成和对法律的信仰，这也是普法的应有之义。其三，要严格依法办事。法律要真正深入人心，最关键的问题是要使法律成为人们的期待。这就必须使法律真正成为规范人们权利义务的有力工具。即当人们的权利受到损害时，法律能够及时进行补救。因为这种补救功能的实现，必须以严格依法办事、公正执法为前提。公民对法律的信赖一方面决定于法律本身是否能够反映和实现公民的利益要求，另一方面又决定于国家、政府执行和遵守法律的情况。只有国家和政府对法律本身的尊重、服从与遵守，才能导致公民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律的信念，甚至走向反面。从这个意义上说，政府守法程度直接关系法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼；若是一种恶劣的‘政府都不守法’的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，使人们丧失对法律的信心。法律不能维护人们的合法权利，那么，人们对法律的信念和期待就会消失。因此，要培养法律至上的观念，最关键是党委政府和行政执法部门要严格依法办事。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设”。试想，在一个法律只是要求人们尽义务，却没有对人们的权利予以有力维护的社会里，人们又怎能形成对法律的信赖呢？川岛武宜认为，“法秩序没有主体者积极自觉的遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”只有法律在社会中得到普遍的遵崇，守法意识才会根深蒂固。这种守法意识不仅是针对民众的，更是针对作为执法主体的广大行政执法部门，尤其是领导者。只有这样，法律至上的法治观念才会形成，并反过来促进依法治理工作向深入发展。
（二）对法律运作质量进行有效监督
在我国，根据我国的政治制度，目前已建立了一整套法律监督机制。从国家监督机关来看，有国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、检察机关的监督、审判机关的监督；从社会监督来看，有中国共产党的监督，有政协、民主党派和社会团体的监督，有人民群众的监督，有法律职业的监督和新闻舆论的监督，监督体系不可谓不完善。但由于这种监督机制可操作性较差，其发挥的作用相当有限。仅以国家权力机关人大的监督为例，其监督方式主要有：听取和审议工作报告并作出相应的决议；审查“一府两院”依法呈送的规范性文件和非规范性法律文件，并作出相应决议；质询；组织特定问题的调查委员会；受理申诉、控告和检举，并进行处理；开展执法检查；视察；督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见；审议撤销职务案；专题监督等。这些监督方式由于监督内容大多集中在重大的原则性问题上，对涉及广大群众切身利益的监督往往难以顾及，且缺乏相关的具可操作性的监督方式和监督内容，以至在许多时候这种监督已流于形式。而恰恰是这种被忽视的权利构成了民众“法治信心”的基石。对民众权利的忽视，无疑对守法精神的形成将是至命的。由此可见，完善我国的法律运作监督机制，不仅仅是维护法律权威的一个重要体现，更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏力上。要解决这一问题，必须走监督功能法制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。当前，我国已制定了很多的法律法规，但在行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并没有具体的部门去组织实施，没有法律运作状况的相应监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置的法律”现象。一些权威人士指出，我国在快速推进立法的背后却存在着对法律不重视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多地方得到认真执行的法律只占一小部分，法律无人执行或执法难的问题突出，目前有近三成到四成的案件执行不下去。人们对法律熟视无睹。事实证明，法律监督主体的多元化并不等于监督机制的完善，关键在于对这些监督提出的问题是否有一个受理查办的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是把暴露出来的问题交给另一个独立于问题之外的第三个部门去查处，而是监督部门提出问题后，又把问题的查纠责任交给出问题的相关职能部门，这样就往往造成相关职能部门为了维护部门利益和声誉，对查摆出来的问题避重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿意通过法律手段解决问题而采取群体上访、群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的深层原因。要改变这种直接危害社会政治稳定的被动局面，就必须解决当前一些地方有法不依、一些领域无人执法的问题。在强化原有的法律监督渠道的同时，国家应通过法律监督受理的专门机关，专门负责对所有法律运作情况进行监督，建立对行政执法部门执法违法从受理到查处全程查办的工作机制，以彻底解决当前出现的“闲置的法律”现象，使法律真正发挥其规范社会的作用。此外，还应建立一套快捷灵敏的违法纠错机制。依法治理的主体是国家行政执法机关。依法治理能否有效推行关键在行政执法机关。换言之，当前有法不依、执法不严、执法不公、不依法办事的就是某些国家行政执法机关，推进依法治理的最大障碍和阻力就是来自于某些国家行政执法机关。因此，要改变当前依法治理工作的被动局面，还必须从治理国家行政执法机关入手，建立起责、权、利明晰的快捷灵敏的违法纠错机制。对国家行政执法机关执法枉法、不依法办事、违法决策造成的一切社会后果，要通过法律机制予以及时查纠。把执法主体违法行为的查处纳入法律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形式来解决党委政府部门及其公职人员在行政执法过程中的违法问题。对因政府行政决策失误、执法犯法造成群众利益受损的，应通过立法予以追偿，由独立于行政执法机关之外的法律监督机关负责查办，并将这种追偿责任落实到行政执法机关的相应责任人身上，对相关责任人进行相应处罚，以警示一切违法行为，树立群众对法律的信心。如此，才能形成社会公众对法律权威的普遍遵崇，使守法的意识深入人心。目前，由于没有相应的法律作保障，对党委政府决策失误和行政执法违法或偏差造成的群众权利损害往往得不到追偿，不仅损害了党委政府的形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖，还可能导致党委政府和行政执法部门对权力的滥用。如当前一些地方政府越俎代庖，对本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸责任，在群众中造成了极坏影响。近年来不断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关于政府行政行为失误和执法违法造成损害赔偿方面的立法，更没有相应的执法监督机关，因此造成损害的责任部门和责任人受到责罚的微乎其微。违法和失误既然不承担相应责任，执法犯法、随意决策甚至胡作非为就可能大行其道，如此反复，人们心中的法治信念便荡然无存了。因此，没有对违法责任的追究，要推进依法治理工作、促进依法治国的实现，是不可想象的。
（三）对权力秩序进行有效规约
潘恩曾说：“在专制政府中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便是国王”。无论从历史还是从现实世界各国的法治发展进程来看，法治国家的政治基础都离不开民主政体和国家权力配置。亚里斯多德认为，法律的性质与政体的性质是一致的，凡是专制政体的法律都不是良好的法律，而是恶法，只有共和政体，多数人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基础。这就是说，法治的基础从来就是与政治权力的制约是分不开的。没有对权力的规约，必然导致权力的滥用，依法治理就无从谈起，依法治国就是一句空话。孟德斯鸠认为，实行法治的根本所在就是要解决国家权力配置问题，在任何社会，权力必须受到约束。他强调法律在政治社会中的权威性和法律对权力的制约性。他说，对公民自由和安全权利最严重的破坏来自权力的滥用，只有在权力不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。为防止权力的滥用，孟德斯鸠提出了以权力约束权力的主张。因此，要实现依法治理，就必须维护法律至上的权威，充分扩展法律调节社会的功能和作用，以法律规范制约权力，使权力在法律规定的范围内活动，这样，依法治理工作才具有法律保障。在西方国家，为达到权力制约目的，一些学者提出了分权的主张，并在资本主义国家中得到了很好的验证。当然，我们不能照搬西方的做法，但依法对权力进行规制是完全可行的。首先，应强化规制政府行为的立法。要使政府依法办事，促成全社会法律至上的法治观念的形成，就必须做到有法可依。目前，我国的法律制度建设已取得了重大成就，特别是立法工作成效显著。但是，我们也应该看到我国的立法工作与实际要求还很不适应。特别是对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要。“突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全”。[2]党委政府对管理社会事务、进行宏观决策、服务社会生活等方面的规范还是沿袭原来计划经济时期的做法，使一些地方党委政府在行政决策和管理社会事务过程中具有很大的随意性，与社会主义市场经济的发展极不协调。要推进依法治理工作，必须将党委政府管理社会的职能纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，使党委政府行政决策做到有法可依，避免因人员素质的差异而出现朝令夕改或一时狂热的随意性决策。其次，要依法决策、依法行政。全国人大应把党委政府行政决策、行政管理的行为纳入法制轨道，用法律予以规范，并建立法律对权力的有效制约机制，避免党委政府在行政决策和执法工作中的随意性，使权力运作严密控制在法律规范的范围内。其三，民主管理要走向法制化。邓小平同志指出，“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”，又说，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”一针见血地指出了用法律手段保障民主制度、规制权力运作的重要性。权力滥用的最大表现是权力过于集中。要解决这一问题，必须把民主管理纳入法制轨道，通过国家立法对民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解决好一些地方对民主管理在行政决策中可有可无的问题。
（四）合理分配维权成本
依法治理工作作为法治文化的重要体现，它必须遵循文化发展的一般规律。而任何文化的发展进步，都必然存在相应的成本支付，依法治理工作也不例外。这种成本支付最集中的表现是对权利义务的法律规范。即当权利受损时，对损害的追偿往往要借助法律的力量。问题是由于当前诉讼成本的过于高昂，作为权利受害人的一般公民，如果诉讼成本远远高于应维护的权利，那么，当事人往往选择低成本的道路。如上访、私了或走极端，结果给社会造成更大的危害。因此，要促使人们对法律的信仰，首先必须解决好法律运作过程中的成本支付问题，对法律运作的成本进行重新分配，建立维权与成本支付相统一的国家诉讼制度。由于当前我国法制尚不健全，执法过程中的执法犯法、枉法裁判、以权代法和执法队伍素质差等问题仍然较突出，法律运作过程中产生的成本支付问题显得更引人注目。是否运用或规避法律，一定程度上决定了民众的成本支付能力。要防止人们对法律的规避，只有通过国家立法，把行政执法和司法实践过程中引发的诉讼成本支付纳入国家法律运作成本范围，由国家建立的专项支付资金统一解决，才能消除因一些当事人难以支付相应成本而无力进行权利请求和执法机关因利益驱动引发的司法不公问题，彻底杜绝当前出现的“赢了官司输了钱”的不正常现象。本文以为，在当前法治主体素质尚还较差、守法精神尚未全面形成的情况下，国家应承担起这种成本投入的义务，把法律运作成本计入国家成本范围，建立起由国家支付为主、个体支付为辅的法律运作支付体系。即国家行政机关或司法机关对诉讼过程中发生的一切费用在诉讼前应先由国家支付，待诉讼结束后，再将相关费用转移给相关违法责任人，由责任人承担诉讼发生的所有费用和其行为产生的法律后果，并将当事人在诉讼过程中有无发生当事人与执法主体的钱权交易作为案件违法的一个构成要件加以限制，以此来规制执法主体在执法过程中可能出现的利益驱动问题，以保障任何法律规范主体充分行使参与诉讼的权利，使依法办事、公正司法成为可能。同时，国家还应用这笔资金支付因国家机关行政执法违法给群众造成损害的赔偿，使群众利益不因法律运作面临的困难而受损，以增强广大群众对法治的信心。当然，群众这种“无障碍参与诉讼”的权利是相对的，它必须以当事人依法维护自身权利为前提。而对无理纠缠则应视为对法律秩序的干扰和破坏，应予以严肃追究和惩处。
综上所述，推进依法治理工作，是一项复杂的系统工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使广大群众知法懂法，形成法律至上的法治观念；既要依法行政、依法决策，又要规制权力的滥用，维护法律的权威。唯其如此，才能在全社会树立起对法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的轨道。

（作者系中共怀化市委政法委副书记）

(原载2003.12.25)

浅论非法同居的法律救济

江西省高安市人民法院 王永东

非法同居，是指男女双方未办结婚登记手续即以夫妻名义同居生活，群众也认为是夫妻关系的一种同居行为。这种现象是一种违法行为，是不受我国法律保护的。虽然这是非法的，但这种现象在当今社会仍大量存在。我国有关的法律、法规和最高人民法院法相关司法解释对这方面的规范很少，仅简单的称其为非法行为不予保护，它忽略了这种现象在我国存在的现实性和一定的合理性，尤其对弱者的权利保护乏力，立法者并未完全将其纳入法律轨道，不能不说是我国现行婚姻制度的缺陷。当今我国正准备出台新的民法典，婚姻法也将纳入其中，为此，本文拟谈谈对非法同居的认识，并对施以法律规范的必要性、法律规范应包含的相关内容作一简单探讨。
一、对非法同居的认识
本文探讨的非法同居，是指男女双方均未结婚，而在一起以夫妻名义同居生活的行为，它不包括有配偶者又与他人同居的行为。有配偶者又与他人同居行为是我国法律所禁止和应予打击的，对情节严重的还要追究其犯重婚罪的刑事责任。
多数老百姓认为非法同居也是结婚，他们认为只要男方把女方娶进家门就算结婚，至于是否到婚姻登记部门进行登记无所谓，在他们心中强调的是结婚的实质要件，所以一般很难接受非法同居的说法。而婚姻法是这样规定的：不登记结婚就是非法同居（1994年2月1日前产生的事实婚姻除外）。它更看重的是结婚的形式要件。按这种规定，只要男女双方领取结婚证，即使不进行结婚仪式，也算结婚。
这就是摆在我们面前很明显的认识上的冲突，哪怕男女双方什么都符合结婚的实质条件，惟独就缺登记这个形式要件，就属非法同居，“结婚”当事人基于婚姻关系而既有利益和可期待的利益都得不到了。因为一旦“离婚”，不会按离婚处理，只能按解除非法同居处理，结果是大不一样的，离婚就要按夫妻共有财产来分割财产，而非法同居就不享有夫妻财产分割的权利，一方死亡另一方还不能以配偶身份继承财产，而且他们的子女还都是非婚生子女，虽然法律地位上非婚生子女等同于婚生子女，但是现实中存在事实上的歧视。还有很多结果是迥然不同的，这就给我们提出了一个问题，同样的事实，仅缺登记这个要件，结果就大不一样，这样对待非法同居者公平吗？
法律上对“非法同居”的称谓也带有一定的贬义性，笔者认为，鉴于非法同居与结婚往往仅缺进行登记这一形式要件，况且他们也象正常夫妻一样过夫妻生活，生儿育女，不妨将这种现象称之为“准婚姻关系”。相应地把形成的“家庭”关系也称为准家庭关系，“家庭”暴力也称为准家庭暴力等等。这样的称谓在社会上容易被人接受，也为非法同居向结婚过渡指明了方向。
我国当今法律对非法同居的看法是：这是非法的，是不受法律保护的，对未办理登记的，劝其应当补办登记。非法同居关系要转变成婚姻关系的条件是补办结婚登记。从这些规定可知，我国对待非法同居现象是允许其补办登记手续的，这是对非法同居救济的一个重要措施。
二、对非法同居现象施以法律规范的必要性
非法同居现象大量存在，我国现行婚姻法及相关司法解释对非法同居现象的法律保护的规定甚少，不能很好的调整他们之间的关系，也不能更大限度的保护弱者的利益，面对这种状况，我国立法机关不能熟视无睹。
（一）非法同居现象存在的合理性和现实性。
近年来，不仅在农村有大量的非法同居现象，在大城市不办结婚登记而同居者也不断增加，他们觉得先“试婚”较好，合得来就登记，合不来就分开，省得一些登记上的麻烦。这种现象越来越多，在某方面说明了社会文明的进步。他们能够走到一起，其出发点是为了满足对婚姻生活的不同层次的需求，体现了现代社会男女关系的多样化。即使法律认为这种行为违法，人们也还是甘愿冒违法之嫌，继续着这样的同居关系。这说明，任何社会现象只要不是反社会、反人民，具有存在的合理性，法律就没有办法取缔它、消灭它。①这样、那样的同居关系汇合在一起，就是我们必须面对的现实生活中的非法同居现象。
（二）对非法同居现象施以必要的法律规范，对社会的稳定具有积极的作用。
我国幅员辽阔，是个农业大国，农村人口占多数，他们法律意识普遍不高，认为只要按当地风俗娶亲就算作结婚。如果一概否定非法同居，这是非常残忍的，是他们不易接受的，这不利于当今社会秩序的稳定。我们要面对非法同居现象的现实性，对其加以规范、引导，早日与结婚制度接轨，维护全社会的稳定。
（三）弱者总是需要法律保护的。
法律是统治阶级意志的体现，也在一定程度上反映了广大人民群众的根本利益。它不仅保护合法的行为，惩治违法行为，而且在惩治违法行为的过程中也对违法者予以一定程度的法律保护。如对犯罪嫌疑人、被告人的保护，这在刑事法律规范中可以看出。非法同居，仅是由于某种原因没有去登记，仅是一种相对较轻的违法行为，其尚不构成犯罪行为，我们也应该用法律去调整他们的行为，用法律去救助其中的弱者。如果法律不对非法同居这种现象加以规范，将无法保护公民个人的合法权益，尤其是不能保护弱者的权利不受侵害，这体现不了法律对弱者的关怀。作为代表并保护最广大的人民群众利益的国家，面对这样的问题，不应该熟视无睹。陈杰人先生说得好：“法律不仅是保护善良人的法律，也是保护违法人的法律。……对于任何违法者或者具有不良记录的人而言，法律更应该保护其合法权益，因为他们的权益往往容易受到歧视，往往容易被公安机关忽略。”②而根据现今法律规定会得出不易让人接受的答案。比如《人民司法》研究组在答复一位读者的问题，男方起诉解除同居关系时女方已怀孕，法院如何处理？是这样答复的：由于双方是非法同居关系，其关系不受法律保护，即不受《婚姻法》第三十四条调整，所以法院可以继续审理。③而该条是这样规定的：女方在怀孕期间，分娩后一年内或中止妊娠后六个月内，男方不得提出离婚……。这时法律保护了弱者吗？因此，笔者认为应制定法律规范去救助其中的弱者，而不能“一棍子”将其打死。
（四）当今法律对非法同居施以保护的局限性，决定应予以完善。
现今的婚姻法对非法同居这四字未提及，仅在第八条中规定：“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记，符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系。未办理结婚登记的，应当补办登记。”它认可补办婚姻登记，实际上是有条件的承认了事实婚姻的存在，也即要补办登记，在这种情况下非法同居关系可以转化成正常婚姻关系。针对这一规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第五条相应规定：“1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以后，男女双方符合结婚实质要件的，人民法院应当告知其在案件受理前补办结婚登记，未补办结婚登记的，按解除同居关系处理。”从这个规定来看，人民法院对非法同居的处理是很宽容的，只要男女双方补办登记，就按夫妻离婚规定来处理。但笔者认为能这样做的微乎其微。试想，双方闹到了“离婚”的地步，还会打结婚证吗？这恐怕与制定这些规定的初衷不符，但我们可以看到，非法同居在一定程度上是受到法律救济的，只是在操作上有所欠缺，未能尽如人意。
对非法同居者的法律保护的规定，除了上述二条外，当今人民法院审案的依据仍然是《最高人民法院关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》这一司法解释，该解释是在1989年作出的，用其处理现在的非法同居案件是不太适应的，具有明显的滞后性和局限性。
鉴于以上法律及司法解释的难以操作性和滞后性，可以看出这些规定是很有局限性的，因此，对非法同居现象的法律保护应予以完善，使得有法可依，对推进我国法治文明的建设有重要意义。
三、完善非法同居的法律救济的几点设想
非法同居是我国当今社会常见的社会现象，是一种特殊的两性关系，当男女双方产生纠纷的时候如何处理，现今法律对此的规定甚少，不利于矛盾的解决，不能更好地保护人的权利和利益，更难给弱者施以法律救济。为此，我们应面对现实地研究非法同居现象，并由立法部门制定相应的法律去规范这种法律关系，使它成为我国民法典不可或缺的一个重要篇章。下面，笔者认为应在如下五个方面设立非法同居法律救济的法律规范。
（一）明确同居双方的权利和义务。
男女双方以夫妻的名义在一起共同生活，形成一种准婚姻关系，要维系这种关系，笔者认为至少应规定如下四点，只有对这些方面做出规定，才可稳妥地解决可能产生的纠纷。这四点为：一、双方不构成配偶关系，不随时间的延长而自然成为配偶关系，这是与结婚的本质区别。二是双方有互相扶养的义务，一方不履行扶养义务时，需要扶养的一方，有要求对方付给扶养费的权利。这是双方能够走到一起的一种保证，也是能够继续生活下去的物质保障。三是双方同居期间所得的财产，应按共同共有处理。但有证据证明为当事人一方所专有的除外。双方在一起共同生活，形成一种准婚姻关系，也可谓是一种合伙关系，按合伙的法律规定，合伙所得应为双方共同共有。当然，下列财产应属个人财产：一方同居前的财产；一方因身体受到伤害获得的医疗费、残疾人生活补助等费用，遗嘱或赠与合同中确定只归一方的财产；一方专用的生活用品。四是双方无继承关系。一方死亡后，不能继承遗产，只能按相互扶助关系处理，分得适当的遗产。对于抚恤金方面，鉴于其与死者有这种关系，也可适当得到一些抚恤金，以慰藉其伤痛。
（二）与子女的关系。
男女双方同居期间所生子女，应属非婚生子女，非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视。子女可以随男女双方的一方姓，同居双方均对子女有抚养教育的义务，子女对父母有赡养扶助的义务。
（三）救助措施。
虽然非法同居是违反我国婚姻法的一种行为，但届于它在当今社会生活中的现实性，我们对非法同居中的弱者也应予以救助：
第一，居民委员会、村民委员会及所在的单位的救助责任。上述单位对辖区内发生的非法同居中的暴力等行为，我们不妨称其为准家庭暴力、虐待、遗弃成员的行为，有义务进行劝阻和调解，不能以其属非法婚姻不受保护为由推诿责任。当事人也有权请求上述单位前来劝阻和调解。上述单位在调解过程中，还可指出非法同居的违法性，规劝男女双方到民政部门办理登记手续。
第二，政法机关的救助责任。公安机关对待准家庭暴力、虐待、遗弃家庭成员的，应当予以制止，并按治安管理处罚条例处罚。人民法院对遗弃家庭成员的抚养、扶养、赡养案件要及时判决，并予以执行。构成犯罪的，受害人依照《刑事诉讼法》的有关规定，向人民法院自诉，公安机关应当依法侦查，人民检察院应当提起公诉。
（四）明确解除非法同居关系的主管部门。
非法同居关系是否应通过法定程序解除，目前有两种观点，一种认为无须通过法定程序解除，因为男女双方并没有办理法律所规定的登记手续，所以解除时也无须通过法定程序。另一种观点认为对于起诉到人民法院要求解除非法同居关系的可通过法律程序解除，对于没有起诉到人民法院的，可由当事人自行协商解除。其理由是《最高人民法院关于适用新的〈婚姻登记管理条例〉的通知》（法发[1994]6号）的规定：“……自1994年2月1日起，没有配偶的男女，未经结婚登记即以夫妻名义同居生活的，其婚姻关系无效，不受法律保护。对于起诉到人民法院的，应按非法同居关系处理。”
笔者认为，凡形成了非法同居关系需要解除的，应一律由人民法院判决予以解除。大家知道，非法同居关系中其实有些是符合结婚的实质要件，只是男女双方未到婚姻登记机关进行登记而已，就缺少这个形式要件，但它在群众中被看作是夫妻关系了，所以自行解除有失严肃性，而且随意性很大，并不能起到公示作用。同时，《最高人民法院关于〈婚姻登记管理条例〉施行后发生的以夫妻名义非法同居的重婚案件是否以重婚罪定罪处罚的批复》（法复[1994]10号）规定：“新的《婚姻登记管理条例》发布施行后，有配偶的人与他人以夫妻名义同居生活的，或者明知他人有配偶而与之以夫妻名义同居生活的，仍应按重婚罪定罪处罚。”从该规定可以看出非法同居在某一方面具有结婚的效力。而婚姻登记机关既没有给非法同居者“登记”，也无权作出判决（因为要解除），所以对非法同居案应由法院处理。
（五）解除非法同居关系的内容。
对未办结婚登记而以夫妻名义同居生活的男女，一方要求“离婚”或解除同居关系，经查确属非法同居关系的，应一律判决予以解除，这仅解除了双方的身份关系。对于该类案件具体如何处理，最高人民法院在1989年下发了《最高人民法院关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》的司法解释中有一些规定，但这些规定并不能充分保护妇女、儿童的利益，不能充分保护弱者的利益，也并不能全面地解决因解除同居关系而面临的一些问题。为此，笔者认为应在这些若干意见的基础上应增加一些新的规定：
第一，建立损害赔偿制度。损害赔偿是一种权利救济制度，它通过对无过错方权利的救济，维护准婚姻家庭的稳定，可使其健康地向正常的婚姻家庭关系转化。这样，对强者而方，对其有个警戒作用，使其不能肆无忌惮，同时，相对受害人而言，通过损害赔偿制度的救济，使其不致于因非法同居关系的解除而一无所获，这也与我国民法中的公平原则相适应。
《婚姻法》对损害赔偿制度的请求权的行使，规定只有在法律规定的特定情形下，无过错方才有权行使。《婚姻法》第46条规定：“有下列情形之一，导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿：(一)重婚的；（二）有配偶者与他人同居的；（三）实施家庭暴力的；（四）虐待、遗弃家庭成员的。”其中的损害赔偿包括精神损害赔偿。从这个规定可以看出不是所有的离婚都会发生损害赔偿的问题。作为准婚姻关系的非法同居而言，产生损害赔偿的条件更应严格。笔者认为，由于非法同居本身就没有法律效力，同居者再去与他人结婚，或再与他人同居的，不应属产生损害赔偿的行为，因为他们本来的同居关系就是法律所不倡导和保护的。但对于实施准家庭暴力的和虐待、遗弃准家庭成员的，应该承担损害赔偿责任，这里的损害赔偿责任，也应含精神损害赔偿责任。因为他们所遭受的损害与合法婚姻关系中的损害是一样的，而国家在人的生命健康权、生存权、人格权等方面的保护是一致的。
第二，赋予未抚养子女一方有探望权，其权利应与正常离婚中的探望权一致。解除非法同居关系后，所面临的首要问题就是子女的抚养问题，照顾妇女、儿童的利益，是人民法院处置这类纠纷的一个原则。子女确定由一方抚养后，另一方也必然享有探望权。我国婚姻法规定，非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视，那么，非婚生子女当然享有被探望权。探望权的主体、范围、行使的方式、司法实践中探望权的保护等问题应与婚生子女的父或母所行使的探望权应是一样的，增设这一制度可弥补我国准婚姻制度中探望权的缺失，是我国准婚姻立法不断完善、进步的标志。
注：1、杨立新《确认准婚姻关系的必要性及其一般规则》，杨立新民法网。
2、陈杰人《“反对发放安全套”的伪道德》，《法律与生活》2003年1月上期。
3、《人民司法》2003年第3期，第79页。

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