建国后我国房地产法的发展简况
殷 武
（西北政法学院 陕西西安 710063）
【摘要】建国后我国房地产法的立法经历了建国初期层次低、程序混乱、缺乏民主性、科学性的房地产立法，其后因文革极左思潮的冲击，房地产立法陷于停顿状态，随着十一届三中全会召开、改革开放顺利进行使我国房地产立法才迈上了一个新台阶的过程。
【关键词】房地产 立法 历史沿革
房地产法是调整房地产所有权人之间、房地产所有权人与非所有权人（包括房地产使用人、修建人、管理人等）之间在房地产开发经营、房地产交易（包括房地产转让、房地产抵押和房地产租赁）、房地产权属、房地产管理等过程中发生的各种关系的法律规范的总称。房地产法有广义与狭义之分。广义的房地产法是指对房地产关系进行调整的所有的法律、法规、条例等的总称。它包括宪法、民法、经济法中有关调整房地产的条款以及土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法等普通法的规定以及房地产行政法规、部门规章等。狭义的房地产法是指国家立法机关即全国人民代表大会制定的对城市房地产关系作统一调整的基本法律即《中华人民共和国城市房地产管理法》。
本文拟从广义的角度对建国后我国房地产法的立法状况进行列举。按照历史发展的顺序，大体可以分为以下三个阶段：
一、 第一阶段：1949年－1978年的房地产法的立法状况
1、1949年10月1日新中国成立后至1956年国民经济恢复时期
建国初根据《中国人民政治协商会议共同纲领》，国家对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸及国民党政府的房地产分别采取了接管、没收、征收、征用的政策，中央人民政府1949年颁布了《公房公产统一管理的决定》；1950年的《中华人民共和国土地改革法》、《土地改革中对华侨土地财产的处理办法》、《城市郊区土地改革条例》、《关于填发土地房产所有证的指导》、《内务部土地政策司对目前城市房产问题的意见》；1951年政务院公布的《城市房地产税暂行条例》、《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》；1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》和1955年《农业合作化示范章程》等。
2、上世纪五十年代后半期到文化大革命前
1956年《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，通过付给房主租金对私房改造，通过对私营企业所占用的土地由国家赎买收归国有的形式，使城市土地成为以公有制为主体，从而从根本上确立了城市房地产的社会主义公有制。1961年对私房改造的政策性文件《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》、1963年《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》；1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》及1965年《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》等。这些意见、报告、通知等无疑对私房的社会主义改造起了政策性的指导作用。
3、1966年——1976年 十年文化大革命时期
文革期间，由于极左思潮的影响，整个国家的法制建设遭到极大破坏，城市房地产管理也处于极度混乱之中，许多城市私房被非法接管、没收、公房被强占、破坏。在相当长的一段时间理，房地产立法陷于停顿状态，不仅没有建立新的房地产管理制度，原有的管理制度也遭到很大的破坏，严重阻碍了我国房地产市场的形成与发展。文化大革命中由于极“左”思想的影响及政策的混乱，造成了许多房产纠纷， 特别是非法挤占没收私人房产情况严重。
这一阶段的房地产法的立法特点主要有：
1、这时期房地产立法主要是以部门规章、党的政策的形式出现。
2、确立了城市土地为国家所有，农村土地归集体所有的原则，彻底消灭了土地
私有制。土地供给由行政划拨；土地的经济价值不被承认。城市住房实行非商品化。
3、立法数量过少；立法程序混乱，缺乏民主性；立法层次较低，缺乏科学性，规范性。
二、第二阶段：1979——1994年的立法
这一阶段又可分为复兴时期（1979年——1988年）与大发展时期（1988年——1994年）。
1、复兴时期（1979年——1988年）。党的十一届三中全会以后，经历了几十载沉寂的房地产业开始了复苏，房地产“热”起来了。为使房地产业在生产、流通和消费等各个环节有法可依，国家加强了对房地产领域的法制建设，主要表现在： 1982年国务院颁布《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》；1983年城市私有房屋管理条例》、《建筑税征收暂行办法》、《城镇个人建造住宅管理办法》；1984年《城市规划条例》、《关于外国人私有房屋管理的若干规定》；1985年《村镇建设管理暂行规定》；1986年《中华人民共和国土地管理法》、《房产税暂行条例》、《城市维护建设税暂行条例》；1987年《关于加强城市建设综合开发公司资质管理工作的通知》。
为了解决“文革”期间挤占、没收私人房屋问题，落实房产的政策主要有：1980年中办发（1980）75号文件《中央办公厅转发北京市委关于处理机关部队挤占私房，进一步落实私房政策的通知》；1982年《关于转发〈进一步抓好落实私房政策工作的意见〉的通知》； 1984年《关于加快落实华侨私房政策的意见》； 1985年《关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》， 1986年《关于进一步落 实〈中央落实政策小组扩大会议纪要〉的补充意见》；1987年《关于落实华侨私房政策的 补充意见》，１987年《关于进一步处理好城镇私房遗留问题的通知》。正式处理国家代管房产是1983年开始的，1983年《关于对国民党军政人员出走弃留的代管房产处理意见的通知》，1984年《关于加快落实华侨私房政策的意见》；1987年《关于落实华侨私房政策的补充意见》；1991年《关于处理去台人员房产问题的通知》。
2、大发展时期（1988——1994年）
1988年全国人大通过宪法修正案，土地的使用权可以以照法律规定转让，土地有偿、有期限使用制度得以建立，同年全国人大通过修改《中华人民共和国土地管理法》；1989年《中华人民共和国城市规划法》、《城市危险房屋管理规定》、《城市毗邻房屋管理规定》；1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用出和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《城市房屋拆迁单位管理规定》；1991年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂让暂行条例》、《城市房屋修缮管理规定》；1992年《商品住宅价格管暂行办法》、《关于处理原去台人员房产问题的实施细则》、《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》、《工程建设国家标准管理办法》；1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》；1994年７月《城市新建住宅小区管理办法》。这一时期的房地产立法在数量和质量上是前一时期无法比拟的。
这一阶段房地产法立法的特点
1、随着经济体制的改革，房地产的发展受到主管机关的高度重视，制定了大量的房地产法规、条例、政策，尤其是1986年《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、对与土地所有权、使用权、建设用地、农村建设用地等房地产关系做出了重要规定。
2、房地产立法地位提高了。过去我们对于房地产管理习惯于用政策和行政命令的手段，现在这一手段已被法律、法规所取代。已颁布的法律、法规在调整人们房地产产权、房地产开发、建设经营等市场活动中所产生的各种法律关系方面已起了重要的调节作用。
3、房地产法调整的对象和范围不断扩大。房地产法调整对象从开始时的房地产产权、私房买卖、租赁扩展到现在，不仅包括原有的调整范围，而且还包括了房地产开发、建设、房地产交易、抵押以及房地产使用、消费等新的领域。
4、房地产立法数量剧增，司法解释大量存在，司法部出台了100多个有关房地产方面的司法解释，部门规章健全。
三、第三阶段：自1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》的颁布至今房地产法的立法
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》的起草与颁布
1988年，建设部在调查研究的基础上，开始了着手《中华人民共和国城市房地产法》（简称《房地产法》）的起草工作，1992年起草领导机构和起草小组成立。1993年２月在北京召开了《房地产法》专家论证会；４月在全国建设工作会议上，起草小组还听取了与会代表的意见；５月召开有全国人大、国务院法制局代表参加的第二次专家论证会，并征求国务院有关部、委的意见；７月建设部分别向国务院法制局、全国人大财经委汇报了制定《房地产法》的进展情况，并根据汇报后提出的要求对《房地产法》又进行了修改；８月经建设部常务会议审议形成《房地产法》送审稿。1994年７月５日经第八届全国人大会常委会第八次会议审议通过，并定名为《中华人民共和国城市房地产管理法》，自1995年１月１日起实施。
《中华人民共和国城市房地产管理法》结构严谨，体系完备，由七章七十二条组成，包括总则、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理、法律责任等。该法的颁布实施，填补了我国房地产法制建设的空白，标志着我国房地产业发展已迈入了法制管理的新时期。
2、1994年后，我国房地产方面的法律法规日臻完善，建立健全了各种房地产方面的规章制度。
主要法律法规有：1994年《城市新建住宅小区管理办法》、《住宅工程初装饰竣工验收办法》、《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法实施细则》、《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法》、《工程建设项目报建管理办法》；1995年通过的《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市房屋租赁管理办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《建筑装饰装修管理规定》、《工程建设监理规定》、建设部、公安部第49令《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》、经国家计委、建设部批准颁布《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》、《中华人民共和国注册建筑师条例实施细则》、《村镇建筑工匠从业资格管理办法》、《房地产广告发布暂行规定》；1996年《建筑幕墙工程施工企业资质等级标准》、《城市房地产中介服务管理规定》；1997年建设部关于印发《提高住宅设计质量和加强住宅设计管理的若干意见》的通知、《家庭居室装饰装修管理试行办法》、《中华人民共和国建筑法》；1998年《城市房地产开发经营管理条例》、《建设项目环境保护管理条例、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；2000年《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《房地产开发企业资质管理规定》、《房产测绘管理办法》、《住房置业担保管理试行办法》；2001年《城市房屋拆迁管理条例》、《商品房销售管理办法》、《建设部关于修改〈城市商品房预售管理办法〉的决定》；2002年国务院公布《关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》、《住宅室内装饰装修管理办法》、《商品住宅装修一次到位实施细则》。其后我国又颁布了大量的行政法规、规章，鉴于篇幅有限，不一一列举。
这一阶段我国房地产法的立法特点：
1、当前大量的房地产法律关系是通过国务院颁布的行政法规，国土资源部、建设部等部委制定的部门规章，以条例、办法、规定、细则等形式出现，立法层次较低。享有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规较多。
安徽省人民代表大会常务委员会关于修改《安徽省皖南古民居保护条例》的决定
安徽省人大常委会
安徽省人民代表大会常务委员会关于修改《安徽省皖南古民居保护条例》的决定
（2004年6月26日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）
安徽省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议根据行政许可清理要求，决定对《安徽省皖南古民居保护条例》作如下修改：
一、第四条第二款修改为：“各级人民政府应按照保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，把古民居保护纳入当地经济和社会发展规划。”
二、第五条修改为：“各级人民政府文物行政管理部门依法对本行政区域内古民居的保护实施监督管理。”
“公安、工商行政管理、海关、城乡建设规划、旅游、林业等部门应当依法认真履行所承担的保护古民居的职责，维护古民居文物管理秩序。”
“古民居及其构件、附属文物的鉴定，由省人民政府文物行政管理部门负责组织。”
三、第七条修改为：“县级以上人民政府应当正确处理保护古民居与改善古民居居民居住条件的关系，制定本行政区域内的古民居保护规划，并组织实施。”
四、第九条增加一款，作为第一款：“以古民居为主体的世界文化遗产地、历史文化名 城（街区、村镇）、全国和省级重点文物保护单位应当建立古民居保护专门组织或者指定专人负责管理。”
第一款改为第二款，修改为：“古民居较多的县（市、区）、乡（镇）人民政府应支持建立民间古民居保护组织。”
五、第十一条第二款、第三款修改为：“未确定为文物保护单位，但具有重要文物价值 的古民居，由县（市、区）人民政府文物行政管理部门确定为文物保护对象，并设立文物保护标志。
“其他具有一定文物价值的古民居，由县（市、区）人民政府文物行政管理部门告知古民居的所有者、使用者，予以妥善保护。”
六、第十二条修改为：“各级人民政府应加强对以古民居为主体的世界文化遗产地、历史文化名城（街区、村镇）和古民居较多的村落的环境风貌的保护。
“在古民居文物保护单位的建设控制地带内进行工程建设，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政管理部门同意后，报城乡建设规划部门批准。
“在古民居建筑较多的村落新建、拆建、改建建筑物，须经县（市、区）人民政府文物行政管理部门同意后，方可办理审批手续。”
七、第十三条修改为：“对无法实施原址保护的古民居，经批准可以按原状易地迁移保护。 “迁移古民居，属于文物保护单位的，应当报省人民政府批准；迁移省级文物保护单位的，批准前须征得国务院文物行政管理部门同意；全国重点文物保护单位需要迁移的，须由 省人民政府报国务院批准。不属于文物保护单位的，应经县（市、区）人民政府文物行政管 理部门批准。”
八、第十七条第三款修改为：“古民居文物保护单位或文物保护对象的维修，其维修方案应经同级人民政府文物行政管理部门审查批准。其他古民居的维修应接受县（市、区）人民政府文物行政管理部门的指导。”
九、第十九条修改为：“核定为文物保护单位的属于国家所有的古民居，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外，必须作其他用途的，应当经核定公布该文物保护单位的人民政府文物行政管理部门征得上一级人民政府文物行政管理部门同意后，报核定公布 该文物保护单位的人民政府批准；全国重点文物保护单位作其他用途的，应当由省人民政府 报国务院批准。国有未核定为文物保护单位的古民居作其他用途的，应当报告县（市、区） 人民政府文物行政管理部门。
“非国家所有的古民居文物保护单位或文物保护对象改变用途的，应当根据其级别报相应的人民政府文物行政管理部门备案；由当地人民政府出资帮助修缮的，应当报相应的文物行政管理部门批准。”
十、第二十四条修改为：“纳税人通过文物行政管理部门或批准成立的非营利性的公益组织，对古民居文物保护单位捐赠的，依照法律、行政法规的规定享受税收方面的优惠。”
十一、第二十七条修改为：“违反本条例规定，构成违反文物保护法行为的，由有关行政管理部门依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。损坏属于文物保护对象的古民居的 ，由县（市、区）人民政府文物行政管理部门责令其恢复原状，赔偿损失，可以并处2000元 以上10000元以下罚款。
“违反本条例规定，造成古民居文物灭失、损毁的，依法承担民事责任。
“违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。
“违反本条例规定，构成走私行为，尚不构成犯罪的，由海关依照有关法律、行政法规的规定给予处罚。”
十二、将第二十八条“文物行政管理部门作出的罚款处罚，金额在5000元以下的，由县（市、区）文物行政管理部门决定；5000元以上（含5000元）10000元以下的，由行署、设区的市文物行政管理部门决定；10000元以上（含10000元）的，须由省文物行政管理部门决 定。”删去。
本决定自2004年7月1日起施行。
《安徽省皖南古民居保护条例》根据本决定作相应修改，重新公布。
