关于司法解释[法释(2003)13号]的思考
2003年9月5日，最高人民法院的法释(2003)13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》终于见报公布了，并于同日起施行。该司法解释虽仅有三条规定，但解决了我国当前所进行的事业单位人事制度改革中所面临的基本法律问题。
今年7月中旬，笔者在部分法律网站发表了〖对事业单位《试行办法》与《聘用合同书》的法律适用问题思考与参考补充条款〗，这是针对四川省地区省市两级人事行政管理机关的关于贯彻国家人事制度改革，而制定的对本地区人事制度改革具体文件规定而发表的初步意见，它讨论的是实体方面的法律适用问题。而7月下旬发表的〖对事业单位人事争议仲裁的法律适用等相关问题的思考〗则是讨论的程序方面的法律适用。从公布的该司法解释内容看，解释“已于2003年6月17日由最高人民法院审判委员会第1278次会议通过”，由于可见，人事制度改革中面临的法律适用问题，尤其没有相关法律可依的缺陷早已突出，且人事制度改革的制定者们也已完全心知肚明，但他们无权立法。为了解决这个问题，最后还是采用了执法机构造法的习惯作法，即最高人民法院公布司法解释来解决法律适用空白以及适应国家人事制度改革的需要，进行保驾护航。该司法解释的公布，改变了国有企业改制无法律依据，人民法院审理国有企业改制民商争议案件无法律依据的法律滞后的矛盾，它的出台非常必要，也非常及时，对于处理人事争议具有极其重要的现实意义。
一、关于该司法解释的基本含意：
该司法解释的全部三个条文内容如下：
为了正确审理事业单位与其工作人员之间的人事争议案件，根据《中华人民共和国劳动法》的规定，现对有关问题规定如下：
第一条 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。
第二条 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。
第三条 本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。 该司法解释的前序与第一条，解决了三个基本法律问题，首先是确定了人事争议案件的基本主体，即事业单位、事业单位的工作人员。其次，处理争议适用《劳动法》而不是行政法规或部门规章。第三，界定了人事争议案件的争议范围，即因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。
该司法解释的第二条，设立了人事争议仲裁后可到人民法院起诉的司法救济制度。
该司法解释的第三条，划定了人事争议案件的人民法院受理范围。
二、该司法解释涉及的法律问题
该司法解释短小精悍，仅仅只有三条，但完全解决当前正进行的人事制度改革所面临的法律适用的基本问题以及使人民法院审理人事争议案件有了依据，但仔细思索也带了一些法律问题。
1、对于适用《劳动法》。事业单位的工作人员本身就是劳动者，虽然在工作岗位、身份属事业单位，但若不适用《劳动法》，实质上就将这部分群体在法律上剥离出劳动者的行列，结果势必成为“特殊群体”。既然承认事业单位的工作人员是劳动者，适用《劳动法》，这就意味着，事业单位的工作人员与单位发生的争议仍属劳动争议范畴，双方之间发生的争议就是劳动争议，虽然这类争议与企业同企业职工之间的劳动争议确有些特殊之处，但这些带有个性的特殊点，并不是“劳动”与“人事”之间的差别而形成，也并不是因事业单位及其工作人员而产生，而是由我国机构体制与人事部门政策文件所致，这如同一个民营事业单位（注：指民营与原国营事业单位经营一致的机构组织，或事业单位整体出售给投资者的机构，如研究所、学校、报社、律师事务所、会计师事务所有限责任公司等等），其与员工发生人事劳动类争议，无法再享有原来的政策文件，它就只能适用《劳动法》的道理一样，因此，既然是改革，简单明了的理顺关系，力争将各条块上的人员以及种类具有特色的争议纳入法治的轨道，强化法律解决争议，加快政府与职能部门的职能改革，淡化行政政策处理功能。在法院受理事由上就是“劳动争议”一类，而不应再有“人事争议”一类。
2、自《劳动法》颁布实施整整9年以来，国家为能较好的维护劳动者的合法权益，在处理劳动争议的程序上设立了一个行之有效的司法救济措施，即现行劳动争议发生后，首先到设立在各级劳动行政管理部门的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对于仲裁裁决不服的，可以依照《民事诉讼法》的规定到人民法院起诉。对于人事争议，既然适用《劳动法》，也就顺理成章的适用此司法救济措施，这样也就解决人事仲裁制度的无司法救济措施的缺陷。
需要指出的，实行劳动争议司法救济制度的作法，实践证明利大于弊，但也随之带来两个突出问题。其一、《劳动法》所设立的劳动仲裁制度，不在我国《仲裁法》制度之列，也就是说，我国在《仲裁法》，在仲裁法律制度方面没有做到统一司法。其二、在法院劳动争议案件审判实践中，由于劳动争议仲裁审理中必然涉及行政部门规章及文件政策，而人民法院审理诉讼案件，则适用法律与行政法规，因此仲裁与审判存在着突出的差别，因此不少基层法院在审理劳动争议案件时，完全不理会原仲裁裁决，而完全重新审理、质证、证据采信与认定，导致审理结果与仲裁裁决的结果截然不同的情形，这对劳动争议案件的双方当事人都存在着不公平。而今人事争议处理也必然伴随这两方面问题，改革应当有所前进，大胆创新，也应在继承、沿用中做到扬弃。
3、该司法解释第三条做出的“人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”规定，我们完全有理由认为是，最高人民法院划定的人民法院受理人事争议案件的受理范围。而在司法解释第二条中规定“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。” 该司法解释第二条中规定，人民法院对人事争议案件的受理，不是应法定受理，而由因受理，即因人事仲裁裁决后当事人启动民事诉讼程序而受理。这样，人民法院受理人事争议案件的范围受到人事仲裁受理的限制。
然而，该司法解释并未明确规定人民法院受理与审理人事争议仲裁应当适用的法律，现依据《劳动法》以及人民法院受理与审理劳动争议案件的现行做法，可能推论应当适用《民事诉讼法》，这应当不会有错。重要的是，该司法解释并未直接、明确的规定人事争议案件的当事人是否能直接启动民事诉讼程序，假定依照劳动争议案件的现行做法，当事人无权直接启动诉讼程序，而首先需要启动人事仲裁程序，该司法解释划定的人民法院受案范围就没有太大现实意义。
对于事业单位、事业单位的工作人员，人事争议案件的代理人，该司法解释第三条做出的人事争议范围，才是具有具体的、现实意义的，应当高度注意。
三、有关思考与具体做法
1、最高人民法院应当用司法文件的方式，针对人民法院受理与审理人事争议案件的法律适用作出明确规定，对人事争议当事人能否直接提起诉讼作出明确规定。
2、该司法解释现以施行，对于人事行政机关应当修改原下达到的人事制度改革具体文件规定。人事行政管理机关、事业单位都应及时修改原有《聘用合同书》条款。对于事业单位的工作人员应当要求所在单位修改或者补充《聘用合同书》仲裁以及法律适用条款。对于尚未全面开展改革工作的事业单位、尚未签订《聘用合同书》事业单位，应当立即修改原人事部门下发的《聘用合同书》范本条款。
3、对于事业单位法律顾问的律师与律师事务所，应当主动向受聘单位提出修改《聘用合同书》条款的法律建议意见书。律师事务所与律师应当在该司法解释第三条做出的“人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”规定上下功夫，使争议事项范围尽可能的纳入《聘用合同书》条款之中，使今后争议落在受案范围之中，以便在今后的争议中更好的为人事争议当事人提供法律服务，切实维护好当事人的合法权益。
西安市人民政府关于印发西安市信访事项复查复核暂行办法的通知
陕西省西安市人民政府
西安市人民政府关于印发西安市信访事项复查复核暂行办法的通知
市政发〔2007〕172号 2007年12月29日
按照《中共西安市委西安市人民政府关于进一步加强和改进新时期信访工作的意见》（市发〔2007〕26号）要求，经市政府研究同意，现将《西安市信访事项复查复核暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
西安市信访事项复查复核暂行办法
第一条 为了切实保护信访人的合法权益，畅通信访渠道，规范信访工作，根据国务院《信访条例》关于信访事项复查复核的有关规定，结合本市信访事项办理的实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用范围是信访人对区县政府或市政府工作部门做出的信访事项处理意见或复查意见不服向市政府提出复查复核请求的信访事项。
第三条 市政府成立市信访事项复查复核工作委员会，代表市政府对信访事项进行复查复核。委员会成员单位由市政府分管秘书长及市政府有关工作部门负责人组成。
复查复核办公室的主要工作任务是：负责组织、协调、指导下级行政机关和本级相关职能部门信访事项的复查复核工作；经市复查复核工作委员会授权负责本级行政机关受理的信访事项的复查复核工作；代表本级行政机关向信访人出具书面复查复核意见。
第四条 市政府工作部门、区县政府及其工作部门，应当加强复查、复核工作力量，确保职权范围内信访事项复查、复核工作的正常开展。其复查、复核机构的隶属关系，由本级政府确定。
第五条 符合下列情况的，信访人可以向市政府提出信访事项复查复核：
（一）信访人不服处理意见或复查意见的；
（二）无法通过行政复议、诉讼、仲裁等其他法定途径得到救济的。
第六条 信访人在收到书面处理意见或复查意见之日起30日内以书面形式提出复查复核申请。因不可抗力原因导致在规定期限内无法请求复查复核的，可在障碍消除后15个工作日内提出申请。
非因前款规定而逾期提出复查复核请求的，信访事项复查、复核工作机构不予受理，并视为该信访事项终结。复查、复核期限，法律、法规另有规定的，从其规定。
第七条 信访人申请复查的，应当向信访事项复查、复核工作机构提供处理机关的处理意见；信访人申请复核的，除提供处理机关的处理意见外还应当提供复查机关的复查意见。
第八条 信访事项复查复核原则上采取书面形式，复查复核请求人可以通过邮寄，也可直接到市人民来访接待室（市信访事项复查复核办公室）提出复查复核申请。
第九条 对村级发生的信访事项，一般由乡镇（街办）人民政府处理，县级工作部门复查，县人民政府复核终结；对城市社区发生的信访事项，一般由街道办事处处理，区级工作部门复查，区人民政府复核终结；对下级工作部门处理、复查的信访事项，由同级人民政府或上级主管工作部门复核终结；对下级人民政府处理、复查的信访事项，由上级人民政府或上级主管工作部门复核终结；对垂直管理部门和单位处理、复查的信访事项，由其上一级主管工作部门、单位或行政机关负责复核终结。
对无主管上级单位的复查、复核工作，由属地行政机关的复查、复核机构指定责任单位承办。
对反映问题涉及多个问题的，由同级复查、复核机构指定一个责任单位牵头承办。
第十条 复查信访事项，由信访人提出《信访事项复查申请书》和原处理行政机关处理情况报告、信访答复意见书及其他有关材料，按上述规定，提交复查机关。
复查机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并出具加盖单位公章的《信访复查意见书》。
第十一条 复核信访事项，由信访人提出《信访事项复核申请书》和原处理行政机关处理情况报告、信访答复意见书、复查机关的复查意见及其他有关材料，按上述规定，提交复核机关。
复核机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
第十二条 对重大、复杂、疑难的信访事项，有权处理的行政机关可采取听证形式进行处理、复查、复核。经过听证作出的处理、复查或复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。
对涉及国家秘密和个人隐私的信访事项，不能采取听证形式进行复查、复核。
第十三条 有关行政机关作出复查、复核意见后，应当在10日内书面告知信访人及原办理单位。同时报上级信访工作机构和上级复查、复核机关及有关行政机关备案。
第十四条 有关行政机关作出复核意见后，该信访事项办理终结。信访事项终结应符合以下标准：事实清楚，程序规范，适用法律、法规和政策准确，处理合法、合理。
第十五条 信访事项终结后，信访人仍然以同一事实和理由继续信访的，各级信访工作机构和其他行政机关不再受理；有关机关或单位应当继续做好信访人的思想疏导工作，劝其息诉息访；经做工作仍无理缠访的，视其情节由公安机关依照《信访条例》和《治安管理处罚法》有关规定进行处理。
第十六条 有关行政机关及其工作人员在信访事项处理、复查、复核中，不依法履行职责的，按照《信访条例》有关规定追究相关责任人的责任。
第十七条 社会团体、企事业单位的信访事项复查复核工作参照此办法执行。
第十八条 本办法自发布之日起执行。
