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医疗器械生产监督管理办法

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 11:08:29  浏览:9320   来源:法律资料网
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医疗器械生产监督管理办法

国家食品药品监督管理局


医疗器械生产监督管理办法

局令第12号




               国家食品药品监督管理局令
                   第12号

  《医疗器械生产监督管理办法》于2004年6月25日经国家食品药品监督管理局局务会审议通过,现予公布,自公布之日起施行。



                          局长:郑筱萸
                        二○○四年七月二十日


               医疗器械生产监督管理办法

                第一章  总  则

  第一条 为加强医疗器械生产的监督管理,规范生产秩序,保证医疗器械安全、有效,根据《医疗器械监督管理条例》,制定本办法。

  第二条 医疗器械生产监督管理是指(食品)药品监督管理部门依法对医疗器械生产条件和生产过程进行审查、许可和监督检查等管理活

动。

  第三条 国家食品药品监督管理局主管全国医疗器械生产监督管理工作;县级以上地方(食品)药品监督管理部门负责本行政区域内医疗

器械生产监督管理工作。


             第二章 开办医疗器械生产企业的申请与审批

  第四条 开办医疗器械生产企业应当符合国家医疗器械行业发展规划和产业政策。

  第五条 国家食品药品监督管理局应当依照《医疗器械监督管理条例》的规定,对医疗器械生产企业的开办条件作出具体规定,针对不同

类别医疗器械制定相应的医疗器械生产质量管理规范,并组织实施。

  第六条 开办第一类医疗器械生产企业,应当具备与所生产产品相适应的生产条件,并应当在领取营业执照后30日内,填写《第一类医疗

器械生产企业登记表》(见本办法附件1),向所
在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门书面告知。

  第七条 开办第二类、第三类医疗器械生产企业必须具备以下条件:
  (一)企业的生产、质量和技术负责人应当具有与所生产医疗器械相适应的专业能力,并掌握国家有关医疗器械监督管理的法律、法规和

规章以及相关产品质量、技术的规定。质量负责人不得同时兼任生产负责人;
  (二)企业内初级以上职称或者中专以上学历的技术人员占职工总数的比例应当与所生产产品的要求相适应;
  (三)企业应当具有与所生产产品及生产规模相适应的生产设备,生产、仓储场地和环境。企业生产对环境和设备等有特殊要求的医疗器

械的,应当符合国家标准、行业标准和国家有关规定;
  (四)企业应当设立质量检验机构,并具备与所生产品种和生产规模相适应的质量检验能力;
  (五)企业应当保存与医疗器械生产和经营有关的法律、法规、规章和有关技术标准。

  第八条 开办第三类医疗器械生产企业,除应当符合本办法

  第七条 要求外,还应当同时具备以下条件:
  (一)符合质量管理体系要求的内审员不少于两名;
  (二)相关专业中级以上职称或者大专以上学历的专职技术人员不少于两名。

  第九条 开办第二类、第三类医疗器械生产企业,应当向企业所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门提出申请,填写《医

疗器械生产企业许可证(开办)申请表》(见本办法附件2),并提交以下材料:
  (一)法定代表人、企业负责人的基本情况及资质证明;
  (二)工商行政管理部门出具的拟办企业名称预先核准通知书;
  (三)生产场地证明文件;
  (四)企业生产、质量和技术负责人的简历、学历或者职称证书;相关专业技术人员、技术工人登记表,并标明所在部门和岗位;高级、

中级、初级技术人员的比例情况表;
  (五)拟生产产品范围、品种和相关产品简介;
  (六)主要生产设备和检验设备目录;
  (七)生产质量管理文件目录;
  (八)拟生产产品的工艺流程图,并注明主要控制项目和控制点;
  (九)生产无菌医疗器械的,应当提供生产环境检测报告。
申请人应当对其申请材料全部内容的真实性负责。

  第十条 省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门收到申请后,应当根据下列情况分别作出处理:
  (一)申请事项依法不属于本部门职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知申请人向有关行政机关申请;
  (二)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;
  (三)申请材料不齐全或者不符合形式审查要求的,应当当场或者在5个工作日内发给申请人《补正材料通知书》,一次性告知申请人需要

补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;
  (四)申请材料齐全、符合形式审查要求的,或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的,予以受理。
  省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门受理或者不予受理医疗器械生产企业开办申请的,应当出具加盖本部门受理专用印章并注

明日期的《受理通知书》或者《不予受理通知书》。

  第十一条 对申请开办第二类、第三类医疗器械生产企业的,省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门应当自受理之日起30个工作

日内,按照本办法第七条至第九条的规定和国家食品药品监督管理局颁布的医疗器械生产质量管理规范对申请进行审查。对于尚未颁布实施医

疗器械生产质量管理规范分类实施要求的,按照本办法第七条至第九条的规定进行审查。
  经审查符合规定的,作出准予发证的书面决定,并于10个工作日内发给《医疗器械生产企业许可证》(见本办法附件7)。经审查不符合规

定的,作出不予发证的书面决定,并说明理由,同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

  第十二条 省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门应当在行政机关的网站和办公场所公示申请《医疗器械生产企业许可证》所需

的条件、程序、期限、需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等。
  省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门颁发《医疗器械生产企业许可证》的有关信息,应当予以公开,公众有权查阅。

  第十三条 省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门对医疗器械生产企业开办申请进行审查时,应当公示审批过程和审批结果。申

请人和利害关系人可以对直接关系其重大利益的事项提交书面意见进行陈述和申辩。

  第十四条 医疗器械生产企业开办申请直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门应当

告知申请人、利害关系人可以依照法律、法规以及国家食品药品监督管理局的其他规定享有申请听证的权利;在对医疗器械生产企业开办申请

进行审查时,省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门认为涉及公共利益的重大许可事项,应当向社会公告,并举行听证。


           第三章 医疗器械生产企业许可证管理

  第十五条 《医疗器械生产企业许可证》分正本和副本,正本、副本具有同等法律效力,有效期为5年。
  《医疗器械生产企业许可证》由国家食品药品监督管理局统一印制。

  第十六条 《医疗器械生产企业许可证》应当载明许可证编号、企业名称、法定代表人、企业负责人、注册地址、生产地址、生产范围、

发证机关、发证日期和有效期限等事项。
  生产范围应当包括产品管理类别、医疗器械分类目录类代号和名称。

  第十七条 《医疗器械生产企业许可证》变更分为许可事项变更和登记事项变更。
  许可事项变更是指法定代表人、企业负责人、注册地址、生产地址、生产范围的变更。
  登记事项变更是指除上述事项以外的其他事项的变更。

  第十八条 医疗器械生产企业变更许可事项的,应当在原许可事项发生变更30日前,填写《医疗器械生产企业许可证(变更)申请表》(

见本办法附件3),参照本办法第九条的规定提交涉及变更内容的有关材料,向原发证机关申请《医疗器械生产企业许可证》变更登记。原发证

机关应当自收到企业变更申请和变更申请材料之日起15个工作日内作出准予变更或者不予变更的决定。准予变更的,收回原证,换发新证,变

更后的《医疗器械生产企业许可证》有效期的截止日期不变。不予变更的,应当书面说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起

行政诉讼的权利。
  医疗器械生产企业依法办理《医疗器械生产企业许可证》许可事项的变更手续后,应当及时向工商行政管理部门办理企业注册登记的变更

手续。

  第十九条 医疗器械生产企业变更《医疗器械生产企业许可证》登记事项的,应当在工商行政管理部门核准变更后30日内,填写《医疗器

械生产企业许可证(变更)申请表》(见本办法附件3),向原发证机关申请《医疗器械生产企业许可证》变更登记。原发证机关应当自收到企

业变更申请和变更申请材料之日起15个工作日内为其办理变更手续。符合规定的,收回原证,换发新证,变更后的《医疗器械生产企业许可证》

有效期的截止日期不变。

  第二十条 第二类、第三类医疗器械生产企业合并、分立或者跨原管辖地迁移的,应当按照本办法第七条至第九条的规定重新办理《医疗

器械生产企业许可证》。
  第一类医疗器械生产企业合并、分立、跨原管辖地迁移或者告知登记事项变更的,应当在领取新的营业执照后30日内或者在告知登记事项

发生变更后30日内,按照本办法第六条的规定,向所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门书面告知。

  第二十一条 第二类、第三类医疗器械生产企业跨省设立本企业生产场地但没有形成独立生产企业的,应当向原审批部门提出申请,填写

《第二类、第三类医疗器械生产企业跨省设立生产场地登记表》(见本办法附件4),并提交相关材料,申请《医疗器械生产企业许可证》变更

登记。原审批部门参照本办法第十八条第一款的规定办理。准予变更的,原审批部门应当将变更情况通报生产场地所在地省、自治区、直辖市

(食品)药品监督管理部门。
  第一类医疗器械生产企业跨省设立本企业生产场地但没有形成独立生产企业的,应当按照本办法第二十条第二款的规定,向原告知登记部

门书面告知。原告知登记部门收到该书面告知后,应当将情况通报生产场地所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门。
  医疗器械生产企业跨省设立生产场地并形成独立生产企业的,应当按照本办法第七条至第九条的规定办理《医疗器械生产企业许可证》,

或者按照本办法第六条的规定进行第一类医疗器械生产企业告知登记。新设生产场地所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门在

核发《医疗器械生产企业许可证》或者收到第一类医疗器械生产企业书面告知后,应当通报原审批部门或者原告知登记部门。

  第二十二条 《医疗器械生产企业许可证》有效期届满需要继续生产的,医疗器械生产企业应当在有效期届满前6个月,向原发证机关提出

换发《医疗器械生产企业许可证》的申请,填写《医疗器械生产企业许可证(换发)申请表》(见本办法附件5),并提交原《医疗器械生产企

业许可证》核发以来或者前次《医疗器械生产企业许可证》换发以来本办法第九条规定材料中发生变化的材料。
  原发证机关结合企业执行法律法规、产品监督抽查和质量体系运行情况,比照本办法第十一条的规定进行审查,作出是否予以换发《医疗

器械生产企业许可证》的决定。符合规定的,收回原证,换发新证。不符合规定的,作出不予换证的书面决定,并说明理由,同时告知申请人

享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
  省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门根据医疗器械生产企业的申请,应当在《医疗器械生产企业许可证》有效期届满前作出是

否准予其换证的决定。逾期未作出决定的,视为同意换证,并予补办相应手续。

  第二十三条 《医疗器械生产企业许可证》遗失的,医疗器械生产企业应当立即向原发证机关申请补发,并在原发证机关指定的媒体上登

载遗失声明。原发证机关在企业登载遗失声明之日起满1个月后,按照原核准事项在10个工作日内补发《医疗器械生产企业许可证》。

  第二十四条 省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门应当建立《医疗器械生产企业许可证》核发、换发、变更等工作档案,并将

《医疗器械生产企业许可证》核发、换发、变更、补发、撤销和注销等情况,在每季度末报送国家食品药品监督管理局。对因变更、换证、吊

销、撤销、注销等原因收回、作废的《医疗器械生产企业许可证》,应当建档保存5年。

  第二十五条 任何单位或者个人不得涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让《医疗器械生产企业许可证》。


            第四章 医疗器械委托生产的管理

  第二十六条 医疗器械委托生产的委托方应当是取得《医疗器械生产企业许可证》或者按照本办法规定进行了第一类医疗器械生产企业告

知登记,并且取得医疗器械注册证书的生产企业。

  第二十七条 医疗器械委托生产的受托方应当是取得《医疗器械生产企业许可证》或者按照本办法规定进行了第一类医疗器械生产企业告

知登记的生产企业,并符合以下条件:
  (一)其生产范围应当涵盖受托生产的医疗器械;
  (二)生产条件、检测能力、质量管理体系应当与受托生产的医疗器械相适应;
  (三)一次性使用的无菌医疗器械以及国家食品药品监督管理局另有规定的其他医疗器械,除应当符合上述规定外,受托方还必须具有涵

盖受托生产产品的医疗器械注册证书。

  第二十八条 委托方负责委托生产医疗器械的质量和销售。委托方应当对受托方的生产条件、生产技术水平和质量管理状况进行详细考查

,应当向受托方提供委托生产医疗器械的技术和质量文件,对生产全过程进行指导和监督。
  受托方应当按照委托生产产品医疗器械注册证书规定的产品标准、生产工艺进行生产,并按规定保存所有受托生产文件和记录。

  第二十九条 医疗器械委托生产的委托方和受托方应当签署书面合同。合同约定的委托生产期限不得超过委托生产产品的医疗器械注册证

书的有效期限。

  第三十条 委托方应当自合同签订之日起30日内,向其所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门登记备案,填写《医疗器械

委托生产登记表》(见本办法附件6),并提交如下材料:
  (一)委托方和受托方的《医疗器械生产企业许可证》或者《第一类医疗器械生产企业登记表》、营业执照复印件;
  (二)委托方委托生产产品的医疗器械注册证书和受托方相关产品的医疗器械注册证书复印件;
  (三)委托生产医疗器械拟采用的产品标准、生产工艺、说明书、标签和包装标识;
  (四)委托生产合同复印件;
  (五)委托方对受托方质量管理体系的认可声明;
  (六)委托方关于医疗器械质量、销售以及售后服务责任的自我保证声明。
  委托方所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门登记备案后,应当将《医疗器械委托生产登记表》抄送受托方所在地省、自

治区、直辖市(食品)药品监督管理部门。

  第三十一条 委托生产合同终止或者登记备案内容发生变化的,委托方应当及时向所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门

报告。委托方所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门应当将情况及时通报受托方所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督

管理部门。

  第三十二条 部分医疗器械禁止委托生产。具体目录由国家食品药品监督管理局公布。

  第三十三条 医疗器械生产企业委托生产不作为医疗器械管理的零部件、组件、材料等,不属于医疗器械委托生产管理范围。

  第三十四条 委托生产的医疗器械,其说明书、标签和包装标识应当标明委托方企业名称、受托方企业名称和生产地址。


            第五章 医疗器械生产的监督检查

  第三十五条 省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门负责管理本行政区域内医疗器械生产企业的监督检查工作,建立实施监督检

查的运行机制,编制本行政区域内医疗器械生产企业年度监督检查计划,明确设区的市级(食品)药品监督管理机构和县级(食品)药品监督

管理机构的监督检查职责。
  国家食品药品监督管理局应当对省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门的监督检查工作情况进行指导和检查,并可以根据需要组

织对医疗器械生产企业进行抽查。

  第三十六条 医疗器械生产监督检查的主要内容是检查医疗器械生产企业执行有关法律、法规、规章和实施医疗器械生产质量管理规范的

情况。监督检查包括换发《医疗器械生产企业许可证》的现场检查、生产质量管理规范跟踪检查和日常监督检查等。

  第三十七条 各级(食品)药品监督管理部门组织监督检查时,应当制定检查方案,明确检查标准,如实记录现场检查情况,检查结果应

当以书面形式告知被检查企业。需要整改的应当提出整改内容及整改期限,并实施跟踪检查。
  在进行监督检查时,(食品)药品监督管理部门应当指派两名以上检查人员实施监督检查,检查人员应当向被检查企业出示执法证明文件

。(食品)药品监督管理部门工作人员对知悉的企业技术秘密和业务秘密应当保密。

  第三十八条 监督检查时,(食品)药品监督管理部门可以依法查阅或者要求生产企业提供以下有关情况和材料:
  (一)《医疗器械生产企业许可证》及其事项变动和审批情况,医疗器械注册证书和营业执照;
  (二)企业组织机构、生产和质量主要管理人员以及生产、检验条件的变动及审批情况;
  (三)企业生产运行情况和质量管理情况;
  (四)医疗器械生产企业接受监督检查及整改落实情况;
  (五)不合格医疗器械被通告后的整改情况;
  (六)检查机关需要审查的其他必要资料。

  第三十九条 县级以上地方(食品)药品监督管理部门应当在法律、法规、规章赋予的权限内,建立本行政区域内医疗器械生产企业的监

管档案。监管档案应当包括医疗器械注册审批、生产许可、生产监督检查、产品质量监督抽查、不良事件监测、不良行为记录和投诉举报等内

容。

  第四十条 县级以上地方(食品)药品监督管理部门应当将监督检查中发现的生产企业的以下行为记入生产企业监管档案:
  (一)生产不符合国家标准、行业标准和注册产品标准的医疗器械的;
  (二)超出许可范围生产医疗器械的;
  (三)擅自降低相应生产条件的;
  (四)违反医疗器械说明书、标签和包装标识管理要求的;
  (五)未按规定建立并有效实施质量跟踪和不良事件监测制度的;
  (六)违法发布医疗器械广告的;
  (七)擅自委托生产医疗器械或者委托生产医疗器械未备案的;
  (八)其他违反法律、法规、规章及国家食品药品监督管理局相关要求的。

  第四十一条 (食品)药品监督管理部门实施监督检查,不得妨碍医疗器械生产企业的正常生产活动,不得索取或者收受医疗器械生产企

业的财物,不得谋取其他利益。

  第四十二条 个人和组织发现医疗器械生产企业进行违法生产的活动,有权向(食品)药品监督管理部门举报,(食品)药品监督管理部

门应当及时核实、处理。

  第四十三条 县级以上地方(食品)药品监督管理部门对本行政区域内有不良行为记录的生产企业,可以增加监督检查和产品抽验频次。

  第四十四条 医疗器械生产企业应当在质量管理体系有效运行下组织生产,符合医疗器械生产企业生产条件的相应规定和质量管理规范有

关要求。

  第四十五条 医疗器械生产企业生产的医疗器械应当符合国家标准、行业标准和注册产品标准。上市销售的医疗器械应当经检验合格,并

附有合格证。

  第四十六条 医疗器械跨省设立生产场地但未形成独立生产企业的,生产场地所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门负责

其日常监督管理工作,并将有关情况向医疗器械生产企业的原审批部门或者原告知登记部门通报。
  医疗器械委托生产的,受托方所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门负责受托企业的日常监督管理工作,并将有关情况向

委托方所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门通报。

  第四十七条 医疗器械生产企业连续停产一年以上重新组织生产的,应当提前书面告知所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理

部门。省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理
部门应当对医疗器械生产企业进行质量体系考核或者现场检查。

  第四十八条 医疗器械生产企业应当按照有关规定开展医疗器械不良事件监测和上市产品再评价工作,并建立相关档案。
  第三类医疗器械生产企业应当建立并实施产品上市后的跟踪制度,确保产品的可追溯性。

  第四十九条 医疗器械生产企业生产的医疗器械发生重大质量事故的,应当立即报告所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部

门。

  第五十条 有《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第七十条情形之一的,原发证机关应当依法注销《医疗器械生

产企业许可证》,并自注销之日起5个工作日内通知有关工商行政管理部门。

  第五十一条 县级以上(食品)药品监督管理部门应当设医疗器械监督员。医疗器械监督员的有关管理规定由国家食品药品监督管理局另

行制定。


               第六章 法律责任

  第五十二条 有《行政许可法》第六十九条情形之一的,国家食品药品监督管理局或者省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门根

据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销《医疗器械生产企业许可证》。

  第五十三条 违反本办法规定,未取得《医疗器械生产企业许可证》生产第二类、第三类医疗器械的,依照《医疗器械监督管理条例》第

三十六条 处罚。
  未取得医疗器械注册证书生产医疗器械的,依照《医疗器械监督管理条例》第三十五条处罚。

  第五十四条 违反本办法规定涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让《医疗器械生产企业许可证》的,由县级以上(食品)药

品监督管理部门责令其改正,可以并处1万元以上3万元以下罚款;对于使用涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让的《医疗器械生

产企业许可证》的,责令其改正,其中属于未取得《医疗器械生产企业许可证》生产第二类、第三类医疗器械的,依照《医疗器械监督管理条

例》第三十六条处罚。

  第五十五条 申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请《医疗器械生产企业许可证》的,省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部

门不予受理或者不予批准,并给予警告,申请人在一年内不得再次申请《医疗器械生产企业许可证》。
  以欺骗、贿赂等不正当手段取得《医疗器械生产企业许可证》的,由原发证机关撤销《医疗器械生产企业许可证》;已进行生产的,依照

《医疗器械监督管理条例》第三十六条处罚;申请人在三年内不得再次申请该行政许可。

  第五十六条 生产不符合国家标准、行业标准和注册产品标准的医疗器械的,依照《医疗器械监督管理条例》第三十七条处罚。

  第五十七条 医疗器械生产企业有下列情形之一的,由所在地县级以上(食品)药品监督管理部门给予警告,责令限期改正,可以并处3万

元以下罚款:
  (一)第一类医疗器械生产企业未按规定向(食品)药品监督管理部门书面告知的;
  (二)未按标准进行检验或者产品出厂没有合格证的;
  (三)未按规定办理《医疗器械生产企业许可证》变更手续的;
  (四)违反医疗器械生产质量管理有关要求,擅自降低生产条件的;
  (五)未按本办法规定登记备案擅自委托或者受托生产医疗器械的;
  (六)在未经许可的生产场地擅自生产医疗器械的;
  (七)生产  第三类医疗器械未按规定建立上市后跟踪制度的;
  (八)未按规定报告所发生的重大医疗器械质量事故的;
  (九)上市医疗器械存在重大安全隐患而不予纠正的;
  (十)医疗器械生产企业连续停产一年以上,未提前书面告知所在地省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门即恢复生产的;
  (十一)向负责监督检查的(食品)药品监督管理部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的。
  医疗器械生产企业有前款所列情形,情节严重或者造成危害后果,属于违反《医疗器械监督管理条例》相关规定的,依照《医疗器械监督

管理条例》的规定处罚。

  第五十八条 在实施本办法规定的行政许可中违反相关法律、法规规定的,按照有关法律、法规处理。

  第五十九条 (食品)药品监督管理部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,构成犯罪的,依据刑法的有关规定由司法部门追究刑

事责任;尚不构成犯罪的,由主管部门依法给予行政处分。

                第七章 附  则

  第六十条 本办法由国家食品药品监督管理局负责解释。

  第六十一条 本办法自公布之日起施行。国家药品监督管理局于2000年4月10日发布的《医疗器械生产企业监督管理办法》同时废止。


  附件:1.第一类医疗器械生产企业登记表(格式)
  2.医疗器械生产企业许可证(开办)申请表(格式)
  3.医疗器械生产企业许可证(变更)申请表(格式)
  4.第二类、第三类医疗器械生产企业跨省设立生产场地登记表格式)
  5.医疗器械生产企业许可证(换发)申请表(格式)
  6.医疗器械委托生产登记表(格式)
  7.医疗器械生产企业许可证(格式)


附件1:第一类医疗器械生产企业登记表(格式)

         第一类医疗器械生产企业登记表  登记号
┌────────┬───────────────────────────────┐
│  企业名称  │                               │
├────────┼───────────────────────────────┤
│ 营业执照编号 │                               │
├────────┼───────────────────────────────┤
│  注册地址  │                               │
├────────┼───────────────────────────────┤
│  生产地址  │                               │
├────────┼───────────┬──────┬────────────┤
│  邮政编码  │           │  电话  │            │
├────────┼───────────┴──────┴────────────┤
│  法定代表人  │                               │
├────────┼───────────────────────────────┤
│  企业负责人  │                               │
├────────┼───────────┬──────┬────────────┤
│   联系人   │           │ 联系电话 │            │
├────────┼───────────┼──────┼────────────┤
│   传真   │           │ 电子邮件 │            │
├────────┼───────────┴──────┴────────────┤
│        │                               │
│  生产范围  │                               │
│        │                               │
├────────┼───────────────────────────────┤
│        │                               │
│        │                               │
│        │                               │
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│  企业意见  │               │               │
│        │法定代表人签字:       │企业盖章:          │
│        │     年  月  日   │     年  月  日   │
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│        │________(食品)药品监督管理局签收人:            │
│   签收   │                               │
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注:1.本表只适用于第一类医疗器械生产企业
  2.本表一式三份,书写工整


附件2:医疗器械生产企业许可证(开办)申请表(格式)
            医疗器械生产企业许可证(开办)申请表
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│ 拟办企业名称 │                               │
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│  注册地址  │              ├──────┼─────────┤
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│        │              │ 邮政编码 │         │
│  生产地址  │              ├──────┼─────────┤
│        │              │ 电  话 │         │
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│  法定代表入  │  │ 职称 │   │ 学历 │    │ 专业 │    │
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│  企业负责人  │  │ 职称 │   │ 学历 │    │ 专业 │    │
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│  联 系 人  │           │联系电话│              │
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│   传 真   │           │电子邮件│              │
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│ 开办企业类别 │          二类 □    三类 □         │
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│  隶属单位  │                   │ 企业性质 │    │
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│  生产范围  │                               │
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│  生产品种  │                               │
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│               企 业 基 本 情 况               │
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建立行政执法与刑事司法信息共享平台的一点思考

陆贵成


摘 要:总结反思近年来检察机关履行法律监督职能的司法实践,不难看出当前制约“强化法律监督,维护公平正义”检察职能发挥的核心问题是获取检察工作信息的渠道不畅、机制不灵、手段有限,不知则不能。而导致这一问题产生的最根本原因在于国家机关公务信息资源封闭、割据,政务、检务和审务信息公开不落实、不规范。不受监督的权力必然会被滥用,包括检察机关在内,国家一切公共权力的运作都毫无例外的应当受到外部监督和制约。为此,在政务公开尚难一步到位的情况下,先行构建行政执法与刑事司法信息共享平台,通过信息网络技术,实现行政执法与刑事司法机关网络互联互通,信息资源共享,不仅有现实针对性,亦有前瞻性。运用现代信息和网络技术整合执法信息资源,提高行政执法与刑事司法的效率和透明度,实现执法信息和线索网上流转,执法过程跟踪监控、预警提示,执法信息发布和数据处理自动化、智能化,执法情况交流与反馈双向互动等,让公共权力在阳光和规范下运作,以维护国家法律的正确统一实施,推动国家法治化进程,促进和谐社会建设。
关键词:行政执法 刑事司法 信息共享

检察机关作为国家法律监督的专门机关,强化法律监督是检察机关的立身之本,维护公平正义是检察机关的价值追求。特别是在推进依法治国和建设社会主义法治国家,维护国家的法制统一,加强对行政执法和刑事司法活动的监督,确保法律公正和严格执行,构建和谐社会等方面检察机关负有重要的使命。近年来,围绕提高检察机关的法律监督能力建设,各级检察机关认真总结和分析法律监督实践中遇到的问题,积极寻求对策。我们认为,影响检察机关法律监督职能发挥的因素虽然有很多,但其中最突出且仅靠检察机关自身又难以独立解决的问题是获取检察工作信息的渠道不畅、机制不灵、手段有限。本文就建立行政执法与刑事司法信息共享平台,以期完善行政执法与刑事司法衔接机制,推进政务、检务和审务公开规范化建设,提高行政执法与刑事司法工作的透明度,让公共权力在阳光和规范下运作。
一、当前行政执法与刑事司法衔接机制的现状
行政执法是指行政执法主体依法行使职权、履行行政职责的行为。其内容包括行政许可、行政征收、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政物质帮助、行政合同,等等。刑事司法,是指依法具有刑事执法权的组织,主要是公安机关、人民检察院、人民法院依法行使刑事追究权力的过程。本文所说的行政执法与刑事司法信息,是指行政执法与刑事司法机关依法行使职权、履行职责过程中所形成的信息。
当前,国家机关及其工作人员在行政执法和刑事司法活动中有法不依、执法不严、违法不究,甚至徇私枉法、执法犯法等现象时有发生;行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件、以罚代刑的问题比较普遍;职务犯罪在一些地区和领域仍呈高发态势等。如何发挥好检察机关的法律监督职能已成为一项刻不容缓的工作。各地检察机关对此作了多种尝试,如建立行政执法与刑事司法衔接机制,试行行政执法资料移送备案审查制度,建立行政执法信息库等,这些探索与尝试无疑为检察工作的创新和发展积累了许多宝贵的经验。尽管这些做法在方法和形式上各有不同,但其共同点都在于创设发现问题的机制,畅通获取信息的渠道,目的是便于检察机关更好地履行法律监督职能。实践证明,这些探索与尝试对解决某一方面、某一时期或某一地区的法律监督问题起到了一定的积极作用,但其很难从根本上解决问题,主要表现为:
首先,协作难仍然是衔接机制中的瓶颈。嵊州市检察院从2004年起,在刑事立案、侦查、诉讼监督和拓展预防职务犯罪工作方面进行探索与尝试。针对司法实践中行政执法与刑事司法脱节的问题,根据高检院的部署,参照浙江省和绍兴市检察机关与公安机关等行政执法部门就涉嫌犯罪案件移送等相关问题共同会签文件,建立工作联系和协调配合机制的做法,由嵊州市检察机关牵头,公安机关等10家行政执法机关共同参与,联合制定了《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的办案细则》,确立了案件移送、信息通报、疑难复杂案件联合协调处理及备案审查等多个制度。这些机制和制度建立,对实现行政执法与刑事司法的衔接,促进执法资源的整合,提高工作效率,保证及时准确地打击刑事犯罪活动无疑是一种积极的探索和尝试。但通过一段时间的实践,衔接机制执行难的问题仍未得到根本改观。如一些行政执法机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件的同时,不按规定将移送信息及时报检察机关备案。据统计,2004年,全市行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件26件,其中,报检察机关备案的仅1件;2005年,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件16件,无1件报送检察机关备案审查。出现了几经周折达成的共识、形成的文件和制度到头来仅仅是一种摆设的尴尬局面。调查中,我们走访了作为政府的监督职能部门嵊州市监察局、审计局、政府法制办等单位,他们在履行监督职能中,也碰到了检察机关面临的同样问题,如监察部门办案靠“找米下锅”,常常是“无米下锅”,无案可办;审计部门的审计建议落实整改难,以致屡审屡犯;政府法制部门依照《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》规定“县级以上人民政府所属工作部门作出下列具体行政行为的,应当将处理决定按月报本级人民政府备案:(一)对公民处以五千元以上、对法人和其他组织处以五万元以上罚款;(二)吊销执照、许可证或者责令停产停业;(三)劳动教养和处以十日以上行政拘留。”该条例自2001年3月1日施行以来,按规定备案的寥寥无几。
其次,检察机关信息系统建设思路封闭,思想观念和设计理念与信息化发展方向脱节,很难实现预期效果。嵊州市检察院从检察工作发展的长远考虑,积极探索建立预防职务犯罪工作信息库,旨在将行政执法信息纳入检察情报网络,为侦查监督、打击和预防职务犯罪工作提供信息和决策依据。此项工作主要是借鉴永康市检察院行政执法资料移送检察机关备案制度的做法和引进管理软件,并结合自身的实际进行修改和完善的。信息库分两大部分,即信息资料库和谋略库。谋略库主要是检察实务经验介绍,调研成果与理论文章。信息资料库主要是人大政协委员资料、公职人员资料、线索信息资料、检察案件资料、国土和工商系统资料及税务、工商、文化、卫生、药监等行政执法部门行政处罚决定等。信息资料的采集由职务犯罪预防部门牵头,技术保障由技术部门负责。信息采集的途径主要是凡实现信息计算机管理的部门,原则上从其数据库中导出数据,通过电子邮件或U盘传送;未实现信息计算机管理的部门,则采取书面或通过电子邮件发送电子文档。外部采集的信息统一由预防部门负责导入或录入数据库,检察机关内部信息采集由各职能部门按照统一规范各负其责录入。2005年7月软件投入使用以来,现收集录入自2001年起各类信息资料30583条,其中,工商注册信息23253条,行政处罚与处理信息4570条,人大、政协委员(仅限电话号码)及检察机关内部信息等3030条。行政处罚与处理信息占14.9%。从信息提供情况看,有以下几个特点:一是行政执法机关主动移送少,检察机关上门讨要多;二是质不高、量不全,价值甚微;三是垂直管理的国税、工商等部门提供执法信息相对比较规范和配合。总之,从检察机关的预期目标来看,无论是信息的数量,还是信息的质量,都难以达到预期目标。从现实状况和发展趋势看,很难实现为法律监督、打击和预防职务犯罪工作提供有价值的线索或情况分析和决策参考。
分析存在上述存在问题的主要原因:一是缺乏法律依据是行政执法和刑事司法衔接工作难以顺利实施的核心问题;二是在工作指导思想上理念陈旧,思路不够开阔,特别是在信息呈开放、双向、互动的今天,仍然停留在过去被动坐堂式接报、信息单向流动的方式上,这既不符合立党为公、执政为民和科学发展观的建党治国理念,同时,也违背了国家推行多年的政务公开,扩大社会公众知情权、参与权和监督权的发展社会主义民主政治的原则;三是在工作的可行性和预期目标上,缺乏深入细致的调查研究,以致此项工作很难持续长远发展,有的探索和尝试半路夭折,无果而终,有的则出现此一时,彼一时尴尬局面。
我们认为,产生这些问题的主要根源,除执法监督在立法方面还存在缺陷外,现行监督体制和机制亦存在不可忽略的问题。主要是部门信息封锁、割据,发现问题的渠道不畅、机制不灵、手段有限,政务公开不落实,权力运作不透明,监督时机滞后、资源分散、方式落后,监督责任追究不力等。其核心是缺少一个互联互通的行政执法与刑事司法信息资源共享的信息平台。
这里所说的行政执法与刑事司法信息共享平台,源于检察机关法律监督职能,着眼于打击和预防职务犯罪、侦查监督工作的现实需要,通过计算机网络技术实现行政执法与刑事司法信息互联互通、资源共享、智能互动的信息共享平台。鉴于目前检察机关所探索的诸如行政执法信息备案审查、信息库建设、衔接机制缺乏法律依据和落实难等现实问题,一时又难有大的突破,我们认为必须更新观念,调整思路,立足现有法律法规的框架,结合整个国家改革发展的方向,既要立足检察工作,又要跳出检察工作的框框来综合考虑对策;既要有以我为主的思想,又要有借船出海,善于协调配合的集约经营理念来通盘长远谋划。从我们调查了解的情况不难看出,长期以来,我国政务信息资源封闭、割据,公共权力运作不透明已经成为阻碍政府职能转变、反腐败和导致社会诚信危机等诸多问题的重要根源。解决这些问题的关键是要推行和规范政务公开。同理,在行政执法与刑事司法领域,应当建立一个互联互通的行政执法与刑事司法信息资源共享的信息平台。所以我们今天来探讨这个问题,其切入点就是要按照政务公开、信息资源共享的思路去谋划和构建行政执法与刑事司法信息共享平台。这样包括检察机关在内所有国家机关和企事业单位都是信息公开与共享的主体,都有责任依照政务公开的规定和规范做好各自信息公开工作。加之国家推行政务公开和电子政务建设多年,这也将为我们搭建行政执法与刑事司法信息共享平台提供必要的条件和宝贵的经验。据了解,在政务公开方面,北京、上海、重庆市和广东、湖北等省已经走在了前列。在探索“行政执法与刑事司法信息共享平台”建设上,上海浦东新区检察院已经作了有益的尝试。该院 “行政执法与刑事司法信息共享平台”,于2005年6月正式投入使用。仅仅数月,信息共享平台已经初显成效,如该区工商分局查获销售假名牌高尔夫球具大案;区酒类专卖管理局查获生产销售高档洋酒特大案;市烟草专卖局浦东分局查获假冒“中华”香烟特大案等5件侵犯知识产权犯罪线索,通过信息共享平台便捷、规范、高效地进入司法程序。而过去10年该区所有行政执法机关仅移送刑事案件线索20余件,同比无论是线索数量还是质量都明显提高,信息共享机制效果初显。①
二、行政执法与刑事司法信息共享平台建设条件基本具备,时机亦已成熟。
首先,构建行政执法与刑事司法信息共享平台的前提和基础已经具备。一是政务公开已经深入人心,党和国家已明确将政务公开常态化,作为政府施政的一项基本制度。早在党的十三届四中全会特别是党的十四大以后,推行政务公开就摆上了党和国家的议事日程,十五大、十六大对推行政务公开提出了明确要求。十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度,明确提出要“坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度”。2005年3月,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》正式印发全国执行。这是继2000年12月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》以来,中央出台的又一个指导性、规范性文件。 《意见》对政务公开的指导思想、基本原则、工作目标、重点内容和形式、制度建设、组织领导,提出了更明确的要求,作出了更具体的部署,是做好当前和今后一个时期政务公开的指导性文件。2004年3月22日,国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》,专门对完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督,从八个方面作了详尽的规定,特别是在加强专门监督中,要求监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合,及时通报情况,形成监督合力。这是国家最高行政机关主动要求检察机关对其执法活动进行法律监督。二是电子政务发展已经初具规模。党和国家十分重视电子政务建设,出台一系列决策和部署,明确“十一五”时期,电子政务建设的主要目标是:到2010年,基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络,初步建立信息资源公开和共享机制。政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道,50%以上的行政许可项目能够实现在线处理。电子政务要在提高公共服务水平和监管能力、降低行政成本等方面发挥更大的作用。2006年1月1日,中央政府网站正式推出,实现了中央政府与百姓之间的互联互通和信息共享,为政务公开起到了带头和示范作用。
其次,整合执法监督资源是当前依法行政,建设法治国家迫切需要。我们在调研中了解到,早在2000年12月28日,浙江省第九届人大常委会通过,自2001年3月1日施行的《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》,在施行过程中,行政执法监督职能部门同样遇到了监督难的问题,为此,他们也希望与检察机关联手,以整合监督资源。这也无疑为构建行政执法与刑事司法信息共享平台提供了良好的契机。早在2004年浙江省委、省政府决定在全省县级以上行政机关全面推行政务公开制度②以及当前的法治浙江建设,这些都将为整合执法监督资源,构建行政执法与刑事司法信息共享平台起到积极的促进作用。当前,我们也必须看到由于体制和机制等诸多因素的制约,政务公开在时间和空间上还有较大的差距.因此,在政务公开暂时难以一步到位的情况下,围绕政务公开的思路,探索构建行政执法与刑事司法信息共享平台,不仅有前瞻性,同时亦有现实可行性。我们在与监察、审计、法制等行政执法监督职能部门的座谈沟通中深感当前行政执法监督难已是一个不争的事实,而要保证行政执法监督横向到边、纵向到位,就必须有效整合执法监督资源。为此,搭建一个行政执法与刑事司法信息共享平台便成为行政执法监督职能部门与检察机关的迫切需要。
再次,打造一个互联互通的行政执法与刑事司法信息共享平台,也是行政执法与刑事司法机关的共同期待。随着法治理念的不断深入人心、打击和预防职务犯罪工作的跟进,国家机关及其工作人员不想、不敢、不能职务犯罪的氛围逐步形成,守法意识普遍增强。特别是垂直管理的行政执法部门为排除地方保护主义的干扰,主观上亦愿意加入这一平台,以遏制依法行政中可能遇到的阻力与干扰。如国土资源系统近年来发生的土地违法案件,违法主体绝大多数为地方政府,国土部门的工作人员对当地政府的一些违规做法虽有想法并有不同形式的抵制,但效果却不佳。通过信息公开,增加工作的透明度,将会有效抑制地方政府不规范的行为。
最后,透明政府更是百姓的期盼。通过构建行政执法与刑事司法信息共享平台,进而推动政务公开工作的规范化,提高政府工作的透明度,保障人民群众享有广泛的知情权、参与权和监督权,无疑将受到社会和公众的广泛支持。
由此可见,在推进依法治国、治省、治市的今天,构建行政执法与刑事司法信息共享平台,作为政务公开的一个前奏和重要组成部分,既可以说是众望所归,同时也是大势所趋。行政执法与刑事司法信息共享平台建设,应该说是一项意义重大且影响深远的工作。首先,有利于整合政务信息资源,提高工作效率,降低政务成本,增强权力运作的透明度,促进国家机关及其工作人员勤政廉政建设;其次,有利于推进民主政治建设的进程,保障社会公众的知情权、参与权和监督权;再次,有利于优化发展环境,为社会公众、企业和投资者提供优质、高效和便捷的服务;最后,有利于打造阳光廉洁政府,遏制腐败的滋生和蔓延,促进党风和社会风气的好转,保证权为民所用,利为民所谋和和谐社会建设的稳步推进。
三、关于构建信息共享平台的初步思考
关于信息共享平台的定位与架构问题。构建行政执法与刑事司法信息共享平台,目的在于实现行政执法与刑事司法信息资源共享,既便于相互协作配合,又有利于互相监督和制约,进而确保国家法律、法规的统一和正确实施。为此,信息共享平台的功能设计不仅要考虑行政执法与刑事司法工作的实际需要,也要考虑行政监督、法律监督和社会舆论等监督工作的实际需要。为此,信息平台的定位与架构,应以互联网和政务信息网为支撑,以各部门信息网络为依托,共同搭建集行政执法与刑事司法信息于一体,统一规范,兼容性强,数据安全,互联互通,信息资源共享,智能互动的阳光信息共享平台。从嵊州市目前政务公开和电子政务发展现状看,网络架构、电子政务应用、政务信息公开等已初具规模。可以考虑以现有的部门网络和嵊州市政府公众信息网为依托,开发嵊州市行政执法与刑事司法信息共享平台,实现行政执法与刑事司法之间网络互联互通、信息资源共享,以解决长期以来行政执法与刑事司法实践中互相配合不够、监督制约不力等问题。据了解,现已设计完成投入运行并初显成效的上海浦东新区检察院开发的“行政执法与刑事司法信息共享平台”和杭州市纪检监察部门开发的“政务实时监督系统”的先进设计理念和应运成果可供借鉴。
关于组织实施。行政执法与刑事司法信息共享平台建设,是一个涉及面广、政策性强、技术含量高的庞大系统工程。因此,作为此项工作主要牵头部门之一的检察机关首先要统一思想,形成共识,组织一个有主要领导挂帅,理论研究、业务和技术部门共同参与的课题组,在认真考察和深入调研的基础上拿出一个可行的方案,在征求纪检监察机关意见后,进一步调整拟定实施方案,共同报经市委、市政府审查同意后组织实施。主要牵头单位为检察、监察机关;主要协作单位可以考虑公安、法院、审计、政府法制和信息部门以及国税、工商、国土等部门;参与单位为所有行政执法与刑事司法机关。
关于信息共享范围和内容。应当依照全国政务公开领导小组和省委、省政府关于全省县级以上行政机关全面推行政务公开制度的要求,依照国家法律、法规和有关政策规定,对行政执法与刑事司法中只要不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私和正在调查处理中公开可能会影响调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的,都要通过平台实现共享并向社会公开,以保障人民群众依法享有的知情权、参与权和监督权。政务公开可区别不同情况,分主动向社会公开、依申请(或授权)访问公开和内部公开。信息公开、共享的具体范围、内容及形式等应在广泛调查研究和征求意见的基础上制定规范。按照高检院继续深化检务公开的要求,为增强检察工作透明度,便于群众监督的原则,在信息共享和检务公开上,检察机关应带头做好示范。
关于信息共享平台的功能设计。平台功能事关平台应用效能的发挥和建设的成败。审视中国电子政务发展进程中之所以会出现众多 “克隆型”和“孤岛型”等网络泡沫现象,集中反映出信息化建设进程中“重形式,轻实效;重开发,轻应用;重硬件,轻软件;重管理,轻服务”的急功近利思想还比较普遍,这不仅不能提高工作效率,反而加大了政务成本。从我们目前初步调研情况看,行政执法与刑事司法信息共享平台的主要功能设定至少应作以下考虑:
一是信息共享互联互通。互联主要是指技术和基础设施层面的问题,即两个原来不相联的系统,通过软件、硬件和通信线路建立连接关系,以承载信息的传递。互通就是指信息的交流,指一个系统能够与它所联系的系统相互交换信息,实现信息数据的双向交流。通过信息共享可以快速便捷获得各执法部门最新执法动态和信息,以便各职能部门及时介入,积极配合协作,依法履责。如检察机关可以通过信息共享平台搜索、访问相关部门的行政执法信息,从中发现有价值的线索,并通过该平台进一步获取有关信息和证据,为立案监督和侦查工作服务。
二是案件办理网上流转。根据执法衔接机制和刑事诉讼法律的规定及各行政执法机关的职责,通过程序设定案件线索移送、受理、审查、决定等流程处理模块,实现案件线索网上移送、网上办理,对案件线索流程进行跟踪和反馈,通过网上互动,开展执法动态交流、业务研讨和咨询,确保违法违纪和涉嫌犯罪的案件及时进入行政监察或刑事司法程序。
三是预警提示。通过分析行政执法与刑事司法中重点部位和薄弱环节,在程序设计中设定监控内容、指标和条件,及时捕捉和发现“非常态”信息。如在行政服务中心子系统中设立“超时预警”和“缺件预警”的监控内容、指标和条件,当某一环节办理有关事项超过承诺时间或违反有关规定时,系统将自动显示预警信息。再如在刑事案件侦查中,对犯罪嫌疑人设定羁押时限内容、指标和条件,一旦接近羁押时限,系统将会自动发出预警提示。
四是实时跟踪监控。就是借助监督系统对各业务管理系统运行情况进行实时监控。监控系统根据监督职能部门的需要,把各业务管理系统的工作状态和主要业务流程等信息进行实时采集,监督部门通过监控系统可以随时查看每个环节的工作状况,了解每个事项的流转进程,并对从中发现的问题,通过监控系统,向有关单位发出核查指令,要求其作出处理并按时反馈,从而真正实现对权力运行的全程监督、实时监控的目标。
五是信息数据处理。信息共享只是解决信息的来源,如何通过对获取的信息分类、加工、汇总和处理,从而去粗取精、去伪存真,为我所用才是最终目的。信息数据处理功能就是通过程序设计,对行政执法和刑事司法中形成的信息数据进行采集、分析和处理,生成相关汇总图表和情况分析,为检察机关和监察机关依法履行法律监督和行政监察职能提供辅助决策依据。
四、关于构建行政执法与刑事司法信息共享平台的几点建议
第一,坚持统一领导、统一规划、统一标准、统一建设。要积极争取地方党委、政府的重视和支持,把信息共享平台建设纳入政府电子政务、政务公开工作之中统筹规划、优先考虑、优先发展。 “统一领导”就是要成立项目领导小组,全面领导和把握项目的建设,需要具备综合统筹、协调沟通能力的牵头单位,具体负责项目组织实施。“统一规划”就是要从全局出发,重点规划设计行政执法与刑事司法协同工作的内容和流程,打破信息资源“部门割据”、“条块分割”的局面。 “统一标准”是指在平台实施过程中,严格遵循相关标准和规范,保证平台具有通用性和开放性的特点,同时制定项目本身的信息交换标准、业务流程标准和项目实施规范等,使项目建设、管理、运行和相关技术实现标准化。“统一建设”就是要集中资金、突出重点,解决主要问题和主要矛盾,杜绝各自为政、重复投资、低水平、小而散的现象。
第二,坚持以需求为导向,以应用促发展的指导思想。信息共享平台的建设要紧紧围绕平台的定位和执法办案的实际需要,统筹规划,逐步推进。避免建设与应用脱节,以充分发挥信息共享互联互通平台的作用。
第三,系统设计要注重标准化与先进性。采用先进的,符合国家信息化建设发展方向的、标准的、跨平台的信息技术,保证信息共享互联互通的核心技术框架具有前瞻性、先进性和可持续发展性。
第四,必须保证信息数据真实、准确、及时、完整。为此,所有公共信息原则上应集中存放于一个中心服务器,数据的录入、更新、管理和维护由各相关部门各自负责,并对信息数据的真实、准确、及时和完整性负责。已经建成比较完善信息系统的部门,可在原系统的基础上开发与平台的接口软件,做到部门信息与平台信息同步。对未建或已建但系统还不成熟且投资不大的部门,建议由中心统一进行规划和建设。
第五,充分利用现有软硬件资源,避免重复和浪费。在现有信息系统的基础上,凡管用和好用的软硬件应尽可能的充分利用好已有资源。为便于信息共享和互联互通,新的应用系统的开发,应以跨平台技术为基础,充分利用现有网络资源环境,做好整合文章,避免重复建设和资金浪费。
第六,确保系统的安全性和可扩展性。要从系统设计、软硬件选型等方面进行全方位、多层次的安全防范,保证系统高效、稳定、不间断地运行。平台应提供开放的接口,便于各类应用系统连接,以满足业务和系统不断拓展的需要。
(作者:嵊州市人民检察院 e-mail:zggc066@126.com qq:531957146)

  关联企业是指具有独立法人人格的企业之间为达到特定经济目的通过特定手段而形成的多元化和多层次结构的企业之间的联合体。实践中,通常表现为控股公司与子公司、参股公司与被参股公司等多种形态,且广泛存在。由于关联企业内部在经济上、人事上和管理上有着千丝万缕的联系,其内部劳动合同制度的转移对我国《劳动合同法》等现行劳动法律制度实施带来了新问题。 一旦劳动者与关联企业发生劳动争议,必须正确界定两者之间的内部劳动关系,并据以确定相关责任的承担。

  【案例】2008年5月,原告周某应聘进入A公司,从事产品销售工作。2010年1月1日,原、被告双方签订了书面劳动合同,合同期限为2010年1月1日起至2012年12月31日止,约定工作地点在南京,并约定工资标准。2010年9月,被告将原告调至徐州B公司,仍从事产品销售工作,薪酬不变,原、被告之间的工资结算至8月止。同年11月1日,B公司以原告在试用期内不合格为由,解除了劳动合同,并结清工资。被告与A集团公司、B公司均系C集团公司的全资子公司。此案的争议焦点是哪个关联企业与周某存在劳动关系?关联企业间如何承担责任?

  一、劳动者与关联企业之间劳动关系的认定

  严格来说,关联企业是一个经济术语,而非法律概念。关联企业的认定应当包括两个层面,即资本的关联性和人的关联性。前者是指多个企业具有资本上的联系,比如,母子公司的关系,或者同一母公司投资、控股的若干个子公司之间的关系。后者主要是指多个企业相互之间不存在资本上的关联性,但在实际运作中却是由同一个人或者同一个团队同时进行管理的情形。比如,家族企业。在某些特殊情况下,没有资本关联性也没有人的关联性的企业之间,因存在委托管理等由同一个管理团队对两家企业同时进行管理,也可构成人的关联性。

  一旦企业之间的关联性得以确定,就需在关联企业中寻找、发现真正的用人单位。从我国的立法来看,多重劳动关系一直不被认可,强调单一的劳动关系。即便是在劳务派遣用工形式中,《劳动合同法》只承认派遣机构是用人单位,与被派遣劳动者之间存在劳动关系,但不承认双重劳动关系。因此,一种观点认为:关联企业间只存在单一的劳动关系,只有实际的用人单位才与劳动者之间存在劳动法意义上的劳动关系。与之相反,另一种观点认为,关联企业间存在两层劳动关系。用人单位作为法人,具有法律上独立的权益和责任,原用人单位和新用人单位之间的关联关系并不能否定其各自与劳动者劳动关系的独立性,关联企业都是合法的用工主体,故都是劳动法律关系的主体。

  笔者倾向于第一种观点,即只存在单一劳动关系。至于这种劳动关系是与劳动签订劳动合同的公司,还是实际用人单位,需要具体问题具体分析。在具体分析中,应着重考虑两个因素:原劳动合同是否已到期和到新公司是否系劳动者本人原因。具体情形有:

  第一,原劳动合同未到期(只存在一个劳动合同)的情况下,在履行劳动合同中,劳动者非因本人原因被该用人单位派往其他关联单位工作,并在其他单位领取工资、奖金及相关福利待遇等,此时只存在一层劳动关系即劳动者与原公司之间的劳动关系。

  第二,原劳动合同未到期(只存在一个劳动合同)的情况下,在履行劳动合同中,劳动者因本人原因自行选择到原用人单位的其他关联单位工作,并在其他单位领取工资、奖金及相关福利待遇等,此时只存在一层劳动关系即劳动者与新公司之间的劳动关系,与原用人单位之间的劳动关系应终止,当然属非自然终止,其法律后果劳动者本人应承担。

  第三,原劳动合同已到期,劳动者非因本人原因由原公司安排到关联公司工作,但未签订合同,此时劳动者与新公司存在一种劳动关系,系事实劳动关系。当然,劳动者在原劳动合同履行期间非因本人原因被原公司安排到关联公司工作,在新公司工作期间原合同到期,而又未与新公司签订新合同的,此时劳动者仍只与新公司存在一种劳动关系,也系事实劳动关系。在此种情形下,实际上劳动者分别与原公司和新公司存在劳动关系,但有先后顺序,并非并存关系。

  第四,原劳动合同已到期,劳动者因本人自己原因由原公司安排到新公司,此时劳动者只与新公司存在一种劳动关系,与原公司之间的劳动关系已自然终止。

  二、劳动者与关联企业间的法律关系类似于“派遣”

  劳务派遣,是指劳务派遣单位(劳务派遣公司)与劳动者建立劳动关系,而后将劳动者派遣到用工单位的指挥监督下从事劳动。其主要特征包括:一方面,在劳务派遣中出现了专门的劳务派遣单位,劳动雇用关系与劳动使用关系相分离,这是区分劳务派遣与劳务经济中其他各种具体形式的本质特征。另一方面,在劳务派遣三方主体,劳务派遣单位、用工单位与劳动者之间形成三角形劳动关系。派遣单位与劳动者间是劳动合同关系,派遣单位与用工单位之间是民事合同关系,用工单位与劳动者之间是事实使用关系。

  实践中企业对劳动者的委派、指派、借聘、借调等调整工作岗位的作法在表现形式上与劳务派遣有很多相似之处。两者之间的区别主要在于:一方面,指派、借调等内部调整行为,往往是因为工作上的需要而产生的行政性命令或单位之间的商请。故该行为在两个单位之间一般是无偿的,而劳务派遣则是一种出于市场需要的商业行为,故双方要支付对价。另一方面,内部调整行为的原单位有自己独立的生产经营业务,并不专门从事派遣员工之业务,而劳务派遣中的派遣单位则是以劳动者的派遣为职业。

  基于此,笔者认为,关联企业对劳动者进行非劳动者本人原因的人事调动,与劳务派遣的三方关系非常类似:被调整劳动者形式上与原单位存在劳动关系(包括社会保险关系),但在调整期间是在新单位提供劳动,服从新单位的管理与安排,与新单位形成劳动使用关系。此外,依照《关于贯彻执行若干问题的意见》(劳部发[1995]309号)第14条的规定,可看出立法者(广义而言)对两者的类似也持肯定态度。

  关联企业之间对劳动者的内部调整行为与劳务派遣两者的核心区别在于关联企业本身并不具有合法的派遣资格,然而这也仅是形式上的区别,并无碍三方的法律构造。至于该行为有偿或者是无偿,对于关联企业而言,不应从表面上从去认定,因为对劳动者在关联企业之间的内部调整是关联企业作为一个企业整体的统一行为,其是从整体利益而作出的决定,故两者本身就有共同的利益。可见,在法律关系构造而言,两者应属类似结构。

  如前所述,此时劳动者与实际用工单位存在的是事实使用关系,劳动者要完成派遣工作,必须在实际用工单位的组织内,由实际用工单分派任务和监督指挥,其工作是实际用工单位业务工作的组成部分,而“指挥命令”则是劳动关系“隶属性”的根本标志。可以说,劳动派遣中,派遣机构提供的不是劳动服务行为,而是将自己的员工有偿性地在一定时期内暂时让给第三人使用,派遣劳动者为实际用工单位提供的是“隶属性劳动”,而非简单的劳务供给。 劳动过程的实现与实际用工单位关系更为紧密,根本区别于一般的劳务关系。

  因此,排除用工单位的用人义务不尽合理。只是用工单位用人责任的承担不是基于用人单位主体身份,而应是基于派遣劳动者直接使用者身份产生,即用工单位作为劳动力的实际使用者必须履行使用中对劳动者的保护义务,这可以从民法上的诚信原则解释出用工单位必须善意使用派遣劳动者,如用工单位对派遣劳动者有安全照顾义务等。

  三、关联公司间的法律责任及原因分析

  依劳务派遣关系的法律构造可推之,作为用人单位的派遣单位应当履行全部用人义务和承担完全的用人责任,而作为使用者的用工单位应当履行善意使用的义务和承担相应的法律责任。如果劳务派遣协议对用工单位承担的用人义务有特殊约定的话,依照契约自由原则,用工单位必须依照协议约定履行契约义务和承担契约责任。然而,我国相关劳动立法对有关劳动派遣用人义务和责任的规定却突破了义务和责任相对应的法理,使得我国劳动派遣中用工单位的用人义务和责任呈现出非对称性的特点。 事实上,《劳动合同法》第九十二条和《劳动争议调解仲裁法》第二十二条均规定,劳务派遣单位或者用工单位在与劳动者发生劳动争议,关联公司应作为共同当事人并承担连带责任。其原因有:

  首先,关联企业是共享利益、共担风险的整体。关联公司虽属独立法人,有独立法人主体资格,但不可否认的是其在出资和组织上的密切联系,其对劳动者的跨公司使用是出于公司的利益,而关联公司的利益具有整体性。关联公司对于与劳动者的劳动争议其作为整体具有共同利益,从宏观整体讲可视为共同债务或共同侵权而应承担连带责任。

  其次,优先保护劳动者的权益。国家劳动法、劳动行政法规、劳动地方性法规、劳动规章及规范性文件均是基于保护劳动者的宗旨制定的。连带责任是一种加重责任,只有在法律直接规定或由当事人约定时方能适用。这种法定连带责任虽然有时难以从法理中推出其合理性,但确是实现某种特殊立法目的的结果。基于“雇佣和使用”的事实,让两个主体共同承担对派遣劳动者的责任,使得被派遣劳动者权益有了双重保障。

  最后,关联企业内部交易或调整(包括对劳动者岗位的的调整)属于特殊的交易行为,有别于一般交易。由于关联企业为双方或多方利益而做出的特殊交易行为,应由关联企业各方承担相应法律责任。虽然法律责任在一般情况下并不“株连”,但如果责任人之间有行为的关联或协议的关联或其他关联,法律则应以连带责任进行调整, 使行为人的关联行为责任得以落实。连带责任的法律价值主要就在于追究关联行为人的责任,连带责任以连带责任人之间存在连带关系为前提,这些连带行为关系扩而释之,自然包括关联企业之间的关联交易与关联经营(包括其用工行为)等关系。故在劳动争议案件中,各关联企业在特定条件下,应当也完全可课以连带给付责任。


  文章出处:《徐州审判》2012年第5期。